Zoveel kleine fracties in de gemeenteraad, wat te doen? Met z’n allen een akkoord sluiten

Een gemeente besturen met een ruime meerderheid is steeds minder vanzelfsprekend. Veel gemeenten hebben na deze verkiezingen heel veel kleine partijen in de raad. Een raadsbreed akkoord kan een oplossing zijn. Maar succes is niet verzekerd.

Jurre van den Berg
In Vlaardingen werden veertien fracties de gemeenteraad in gestemd. Die hebben 35 zetels te verdelen.  Beeld Marcel van den Bergh/VK
In Vlaardingen werden veertien fracties de gemeenteraad in gestemd. Die hebben 35 zetels te verdelen.Beeld Marcel van den Bergh/VK

In het Oost-Groningse Oldambt moeten de 25 stoelen in de raadszaal voortaan verdeeld worden over twaalf fracties. De gemeenteraad in Den Bosch telt vanaf volgende week zeven eenmansfracties. In Almere en Maastricht, waar net als in de Noord-Brabantse hoofdstad zestien fracties genoeg stemmen haalden voor een zetel, zijn zeker zes partijen nodig om tot een klassieke meerderheidscoalitie te komen.

Na de euforie of de teleurstelling van woensdagnacht zal het stof in veel gemeenten deze dagen neerdalen in de vorm van een getalsmatige puzzel: hoe gaan we met deze uitslag een stabiel bestuur formeren? Het proces van verregaande fragmentatie van het lokale politieke landschap zet met de jongste gemeenteraadsverkiezingen door. Er zijn meer gemiddeld meer fracties per raad en ze hebben gemiddeld minder zetels. Lokalen (vaak meerdere per gemeente) rukken verder op, de voorheen gevestigde partijen kalven verder af.

Nog geen twintig jaar geleden haalden PvdA, CDA en VVD in Almelo samen 25 van de 35 zetels. Nu worden die zetels verdeeld onder niet minder dan 15 fracties. ‘Maar we zijn er hier inmiddels aan gewend’, zegt wethouder Arjen Maathuis, lijsttrekker van de VVD, de winnende partij. ‘En toch hebben we besluiten kunnen nemen.’

De verbrokkeling van het politieke landschap wordt door politicologen in verband gebracht met politieke instabiliteit, matige slagvaardigheid en inefficiëntie. Dat laatste is de grootste ergernis van Maathuis. ‘Zeker eenmansfracties nemen onevenredig veel spreektijd in beslag.’

Het maakt dat raadsvergaderingen (te) lang duren. Bovendien hebben met name de kleine lokale partijen volgens de wethouder niet de tijd en mankracht om zich in complexe dossiers te verdiepen. ‘Met constructieve voorstellen komen ze zelden. En afsplitsing en zetelroof zijn niet goed voor het aanzien van de politiek.’

Toch is fragmentatie niet per se negatief, benadrukken de bestuurskundigen Paul Frissen en Martin Schulz van de Nederlandse School voor het Openbaar Bestuur in een rapport over het verschijnsel. Politiek is niet enkel een besluitenmachine. Legitimiteit en representativiteit doen er evengoed toe. En daaraan kan verbrokkeling juist recht doen. Mits er gekozen wordt voor meer ‘verruimde’, minder disciplinerende vormen van besturen, voorbij klassieke tegenstellingen tussen coalitie en oppositie. Door te werken met wisselende meerderheden, bijvoorbeeld.

Raadsbreed akkoord

Als een radicaler alternatief voor de klassieke meerderheidscoalitie met een dichtgetimmerd collegeakkoord raakte de afgelopen jaren het raadsbrede akkoord in zwang. Daarin zoeken álle vertegenwoordigde partijen naar wat hen bindt, niet naar wat hen verdeelt. In 2014 kozen 22 gemeenten voor een raadsakkoord, in 2018 al 57. Lianne van Kalken onderzoekt aan de Erasmus Universiteit het verschijnsel en verwacht dat met de jongste verkiezingsuitslag meer gemeenten de optie zullen overwegen.

De motieven om voor een raadsakkoord te kiezen zijn divers, zegt ze. Soms streven partijen naar een nieuwe bestuurscultuur en betere samenwerking over scheidslijnen heen, ook met inwoners. ‘Maar soms is het ook een noodgedwongen keuze, omdat traditionele coalitievorming vanwege versplintering haast ondoenlijk wordt.’

Van Kalken kan erover meepraten als raadslid voor GroenLinks in Vlaardingen, met 14 fracties op 35 zetels. In 2018 werd er gekozen voor een raadsakkoord. ‘Maar alles wat er mis kon gaan, ging mis. We zijn er mee begonnen zonder duidelijk idee en zonder goede afspraken.’ Na een heftige campagne overheersten wantrouwen en kinnesinne. Dat zeven raadsleden hun fractie verlieten, hielp niet.

Met versplintering komt vaak verharding van de politieke verhoudingen, constateert Van Kalken. ‘Terwijl er voor een raadsakkoord juist een basis van vertrouwen nodig is.’ Een raadsakkoord heeft daarom meer kans van slagen als er voor wordt gekozen uit overtuiging, niet als noodgreep.

Andere cultuur

Wellicht dat het raadsakkoord in Velsen (tien fracties, 33 zetels) daarom wél goed uitpakte, zegt raadsgriffier Ruurd Palstra, die het proces begeleidde. De grootste partij, Velsen Lokaal, wilde het anders aanpakken: transparanter besturen, breken met traditionele blokvorming en meer ruimte laten voor belangenafweging. ‘We hebben net de evaluatie achter de rug en de raad is unaniem van oordeel: dit smaakt naar meer.’

Werken met een raadsakkoord vergt een cultuur van samenwerking en bereidheid om tot compromissen te komen, zegt Palstra. En bestuurders moeten kunnen omgaan met het feit dat ze niet leunen op de vanzelfsprekendheid van een comfortabele meerderheid.

Om zulke gevoeligheden te ondervangen introduceerde Velsen de ‘beta-raad’, een schaduwoverleg om als raad te reflecteren op het eigen functioneren. ‘We hebben afgesproken: we willen leren, niet afrekenen en moddergooien zoals in Den Haag te vaak gebeurt.’ Afstraffen gebeurde woensdag niet door de kiezer; de collegepartijen die het raadsakkoord lanceerden werden juist beloond en kunnen verder.

Hete aardappel

In Almelo moeten de bakens wel worden verzet, want de huidige vierpartijencoalitie verloor haar meerderheid. Toch denkt VVD-wethouder Maathuis dat er met CDA en Lokaal Almelo Samen een stabiele basis is om tot een nieuwe traditionele meerderheidcoalitie te komen. De Twentse gemeente experimenteerde in 2014 al met een raadsakkoord. En daar heeft Maathuis, toen raadslid, slechte herinneringen aan. ‘Steeds als het spannend werd, werd de hete aardappel doorgeschoven.’

Het risico van gebrekkige besluitvaardigheid bestaat, erkent de Velsense griffier Palstra. In een meer organische bestuurssamenwerking op basis van een raadsakkoord kunnen pijnpunten minder makkelijk worden uitgeruild. In de Noord-Hollandse gemeente werden mede daardoor over een heikele kwestie als woningbouw minder knopen doorgehakt dan gehoopt. ‘Een raadsakkoord is een mooi model, maar kan besturen ook moeilijker maken. Het is zeker geen panacee of een model dat je zomaar kunt kopiëren.’

Het is alsof een voetbalteam een ander systeem gaat spelen, zegt onderzoeker Van Kalken. ‘Dat moet er eerst ook ingeslepen worden.’ Het is daarbij volgens haar cruciaal om af te spreken waarover je het niet eens bent. ‘Over kwesties als windmolens en koopzondagen kan dan flink gedebatteerd worden. Zo blijven partijen zich onderscheiden. Een raadsakkoord moet geen eenheidsworst opleveren. Anders denkt de kiezer: waar stem ik nog voor?’

Meer over