Zonder hervorming zal V-raad marginaliseren

In het debat over Irak dreigt de VN gepasseerd te worden. Zij kunnen hun gezaghebbende rol alleen blijven vervullen als de V-raad wordt hervormd, vindt Bob van den Bos....

Brengt Bush de internationale rechtsorde om zeep als hij zonder VN-toestemming Irak aanvalt? Secretaris-generaal Kofi Annan waarschuwt dat de Veiligheidsraad haar unieke rol verliest in het juridisch legitimeren van militair optreden. Als we niet oppassen ligt de beslissing over vrede en veiligheid voortaan bij één man: de president van Amerika.

Ongetwijfeld wordt de brede behoefte aan een besluit van de VN politiek sterk gevoed door twijfels aan de noodzaak van een militaire actie tegen Saddam op korte termijn. De door Bush gekozen strategie leidde ertoe dat hij de wereldopinie tegen kreeg. Jarenlang mocht Saddam alle VN-resoluties aan zijn laars lappen, nu moet hij plotseling uit de weg worden geruimd. De president had er verstandiger aan gedaan pas over een militaire interventie te beginnen als het bewijs van inzetbare massavernietigingswapens was geleverd en inspecteurs definitief toegang was ontzegd. De plotselinge aanvalsdrift past bovendien in het beeld dat de VS lak hebben aan VN-verdragen en zich sterk genoeg achten om zo nodig eenzijdig op te treden. Zelfs nu Irak VN-inspecties zegt toe te staan, reageert Bush cynisch en versterkt daarmee het wantrouwen in Amerika's bedoelingen.

Toch is het onjuist om de gevreesde marginalisatie van de VN geheel toe te schrijven aan de arrogantie van de enige supermogendheid. Het belangrijkste orgaan, de Veiligheidsraad voldoet niet meer aan de eisen van deze tijd. De gehele internationale gemeenschap is daarvoor verantwoordelijk. Het recht dat de Raad creëert draagt onvermijdelijk een sterk politiek karakter. Staten zijn op politieke gronden lid en baseren hun oordeel vooral op politieke afwegingen.

De basisgedachte bij het instellen van de Raad was dat de machtigste staten een permanent lidmaatschap en een vetorecht moeten hebben, omdat deze ook de grootste verantwoordelijkheid voor vrede en veiligheid (kunnen) dragen. De samenstelling en werkwijze zijn echter nauwelijks veranderd sinds 1945 en volkomen achterhaald. Elke redelijke balans in de machtsverhoudingen in de Raad is zoek. Behalve de VS hebben Rusland, China, Frankrijk en Groot-Brittannië de status van grote mogendheid. Andere belangrijke spelers als Duitsland en Japan zijn nog steeds geen lid van het elitegezelschap. De legitimiteit van de huidige Raad wordt bovendien aangetast door de deelname van ondemocratische staten en notoire schenders van mensenrechten.

Ook het vetorecht is dringend aan herziening toe. Het is onverantwoordelijk dat één staat een VN-actie kan tegenhouden, die verder breed gesteund wordt vanwege bijvoorbeeld dwingende humanitaire redenen. De koppeling van veto aan de achterhaalde groep permanente leden geeft het gebrek aan representativiteit een extra dimensie. Zelfs als dit recht terughoudend wordt gehanteerd blijft het problematisch, omdat alle betrokkenen immers weten dat bepaalde landen het achter de hand hebben en andere niet.

Het recht op veto verleent een bijzondere status en dienovereenkomstige invloed. De praktijk van de afgelopen jaren leert overigens dat vooral de VS samen met Groot-Brittannië en Frankrijk het voortouw nemen bij VN-acties en dat China en Rusland hun sterk verbeterde relaties met Washington niet lichtvaardig op het spel willen zetten. Dit leidt vooral bij veel niet-Westerse landen tot geklaag over de 'dictatuur van de drie'.

Binnen de VN wordt al meer dan tien jaar over hervormingen gesproken, zonder resultaat. De VS, Groot-Brittannië en Frankrijk lijken het meest te voelen voor een uitbreiding met vijf permanente zetels: Duitsland, Japan en één land uit Afrika, Azië en Zuid-Amerika. De ontwikkelingslanden pleiten voor een evenredige vertegenwoordiging uit alle continenten en een geleidelijke afschaffing van het vetorecht. Dit is onaanvaardbaar voor de huidige permanente leden, die het vertikken om verworven rechten af te staan. Onder de Derde Wereldlanden bestaat ook onenigheid over de vraag of grote landen als Brazilië en India bevoorrechte posities mogen krijgen of dat alle soevereine staten gelijk moeten worden behandeld.

Moderne multilaterale instellingen zijn echter onontbeerlijk voor de bestrijding van veiligheidsrisico's als terrorisme, fundamentalisme, verspreiding van nucleaire, chemische en biologische wapens. Na het wegvallen van de Oost-Westblokken is de wereld minder stabiel geworden. Handhaving van vrede en veiligheid kan niet alleen aan de VS worden overgelaten. Amerikaanse overmacht kan echter alleen voorkomen worden als de rest van de wereld bereid en in staat is zich beter te organiseren. Nauwere regionale politieke en economische samenwerking is een absolute noodzaak. Terwijl de maatschappelijke ontwikkelingen en bedreigingen zich steeds minder van staatsgrenzen aantrekken is de politieke ordening nog steeds vastgeroest in de fictie van de soevereine nationale staat. Het functioneren van de VN lijdt daar in toenemende mate onder. De verder integrerende EU geeft het goede voorbeeld, behalve nu juist op het gebied van de buitenlandse politiek.

Dit blijkt met name bij de hervorming van de Raad. Uitgerekend Frankrijk en Groot-Brittannië weigeren hun privileges op te geven ten behoeve van een EU-zetel. In het nieuwe model zullen de continenten evenwichtiger moeten zijn vertegenwoordigd. Het aantal permanente leden kan worden verdubbeld. Vetorecht moet worden afgeschaft. Om het machtsverschil tot uitdrukking te brengen kunnen staten, net als in de EU, een verschillend stemgewicht krijgen. De Raad beslist alleen over globale resoluties. Besluiten over de uitvoering worden genomen door landen die hiervoor verantwoordelijkheid op zich hebben genomen. Als de VN-leden geen overeenstemming bereiken over een nieuwe formule zal de Raad steeds vaker gepasseerd worden vanwege haar afnemende relevantie. Dan doet de VN zelf waar Bush terecht van wordt beschuldigd: het om zeep helpen van de internationale rechtsorde.

Bush en Kofi Annan hebben met hun recente toespraken de verhouding tussen de VS en de VN op scherp gezet. Saddam doet hier met zijn nieuwste belofte nog een schepje bovenop. De wereldorganisatie en de supermogendheid zijn echter tot elkaar veroordeeld. De VN kunnen niet zonder de VS vanwege zijn macht die kan worden ingezet om onrecht te bestrijden. De VS hebben de volkerenorganisatie nodig om deze macht te legitimeren. Als de VN hun gezaghebbende rol willen blijven spelen moet de Raad drastisch worden hervormd en het naleven van resoluties afdwingbaar zijn. Bovendien hoeft De Hoop Scheffer dan niet te breken met dè traditie van het Nederlandse buitenlandbeleid: het handhaven van een internationale rechtsorde.

Meer over