Winst dicteert ruimtelijk beleid

Sinds grondopbrengsten een aanvulling zijn op de gemeentefinanciis een evenwichtig planologisch beleid onmogelijk geworden, concludeert Harkolien Meinsma..

Lang was het gebruikelijk dat de overheid geen winst maakte. Wat de overheid deed was immers al betaald via de belastingen en je laat mensen niet tweemaal betalen. In de jaren tachtig, toen de leuze 'meer markt en minder overheid' beleid werd, is dit principe geleidelijk losgelaten. Profijt halen uit grondverkopen is mogelijk sinds 1986. Toen vond de gemeentelijke decentralisatie plaats: in ruil voor minder rijksbijdragen kregen de gemeenten meer autonomie.

Zo mochten ze in het vervolg de grond voor stadsuitbreiding zelf aankopen en de verkoopprijzen bepalen. Dat betrof dan de prijs van direct door te verkopen grond aan bijvoorbeeld projectontwikkelaars, e prijs van door de gemeente bouwrijp gemaakte grond. Positieve saldi kunnen naar eigen inzicht worden aangewend. In die periode werd de Onroerend Zaakbelasting een gemeentelijke ook vrij te besteden belasting. Het uitbreiden van steden en dorpen met woonwijken en bedrijventerreinen betekent voor gemeenten, behalve grondopbrengst, ook meer OZBinkomsten.

Het heeft even geduurd voordat de gemeenten hun nieuwe mogelijkheden volledig beseften en ten nutte maakten. Maar nu heeft het beleid zich uitgekristalliseerd en is goed te zien hoe het in 1986 ingezette beleid uitwerkt. Aan het feit dat de gemeentelijke en indirect de rijksoverheid financieel belang heeft bij stadsuitbreiding kleeft een aantal bezwaren. Ik licht er drie kort toe.

Al te graag zijn gemeenten bereid agrarische of natuurgronden om te zetten in stedelijke grond ('grondproductie' heet dat bij de overheid). Dat geldt vooral de stedelijke functies die veel opbrengen aan grondinkomsten en OZB, zoals kantoren, duurdere woningen en bedrijventerreinen. Onwillekeurig ontstaat dan de neiging de vraag naar grond voor deze functies te overschatten. Een gevolg is dat in de kantorensector de leegstand van oudere kantoorgebouwen nog nooit zo hoog is geweest (meer dan 10 procent). Ook bij de duurdere woningbouw zijn er tekenen van verzadiging. Denk aan de afzetproblemen van duurdere koopwoningen op IJburg.

Bij bedrijventerreinen is de situatie anders. Hier is de kans op overproductie van grond groot omdat gemeenten deze in veel gevallen zelf ontwikkelen en de corrigerende werking van de markt vrijwel ontbreekt. Gemeenten streven ernaar voor alle mogelijke soorten bedrijven nieuwe plekken in voorraad te hebben. Steeds meer soorten bedrijven mogen zich vestigen op bedrijventerreinen. Voor ondernemers is het aantrekkelijker nieuw te bouwen, dan een oude vestiging aan te passen aan nieuwe behoeften. Hoeveel gebouwen er op bestaande terreinen te koop staan, speelt geen rol bij het bepalen van de hoeveelheid nog aan te maken grond voor bedrijven. Officieel staat er zeshonderd hectare aan bedrijventerrein te koop, maar hoeveel er werkelijk leegstaat of onderbenut is, blijft gissen.

Een tweede bezwaar is dat het streven om per sector zoveel mogelijk profijt te behalen een niet te verantwoorden grondprijsbeleid oplevert. Zo leggen gemeenten aan bouwers van duurdere woningen het hoogst mogelijke bedrag voor grond op (via de 'residuele grondprijsberekening'). Anderzijds stunten de gemeenten met de grondprijs om bedrijven binnen te halen (goed voor de werkgelegenheid en de OZB). Kopers van woningen betalen per vierkante meter een grondprijs die niet zelden meer dan tien maal zo hoog is als die van bedrijven op een bedrijventerrein. Niemand schijnt dit vreemd te vinden.

Het meest schrijnende is nu dat terwijl de dure nieuwbouw stagneert,de woningnood weer toeneemt. Bij de woonruimteverdeling neemt de wachttijd voor starters sterk toe en schijnt hier en daar al meer dan zes jaar te bedragen. Maar zicht op verbetering van deze noodsituatie is er niet. Aan het bouwen van betaalbare huurwoningen valt door niemand iets te verdienen, noch aan de grondverkoop, noch aan de bouw. Dus komen die woningen er niet, of niet in voldoende aantallen.

Rijk en gemeenten grijpen de nieuwe woningnood aan om nog meer duurdere woningen 'voor de doorstroming' te bouwen, iets waar ze al vijftien jaar profijtelijk mee bezig zijn, maar wat blijkbaar toch onvoldoende betaalbare woningen oplevert. In januari zei minister Dekker nog dat de komende jaren 450 duizend woningen bovenop de reeds toegestane productie liefst honderdduizend woningen per jaar gebouwd zouden moeten worden. Maar ze zei er niet bij dat het betaalbare woningen voor de huidige woningzoekenden zouden moeten zijn. Zij zoekt de oorzaak van de verminderde afname van dure woningen niet in verzadiging en hoopt de productie ervan aan te moedigen door het vereenvoudigen van regelgeving. Gekozen wordt zodoende om zo lang mogelijk het type woningen te bouwen waar het meest aan te verdienen is.

Een gemakkelijke oplossing is niet voorhanden. Wellicht denkt de minister dat, als je maar voldoende woningen produceert, de prijs vanzelf zakt. Maar een vermindering van de waarde van het onroerend goed beloedt niet alleen de woningnood, maar is ook een aantasting van de dekking van de pensioenen. Daarom is het waarschijnlijk verstandiger de gesignaleerde woningnood op een meer directe wijze te lenigen, dan een vastgoedcrisis te riskeren.

Hoeveel de grondproductie de gemeenten oplevert is niet bekend. Het moet wel aanzienlijk zijn gelet op het gesputter van gemeenten als het rijk incidenteel dreigt met een bouwstop. Daarom is het hoog tijd te bestuderen hoe het met de gemeentefinancimoet, als straks onder invloed van de vergrijzing en de ontgroening geen stadsuitbreidingen meer nodig zijn en het grondbeleid dus minder geld opbrengt. Hopelijk krijgt de overheid dan weer een onpartijdige rol en ontstaat er weer zicht op een evenwichtige ruimtelijke inrichting, waarbij alle belangen gelijkelijk aan bod komen.

Meer over