Wij zijn de baas!

In de schemerzone van de macht heeft zich de laatste twee jaar een stille revolutie afgespeeld. Drie CDA-kabinetten lang dicteerden bureaucratische krachtpatsers in samenspraak met premier Lubbers wat er moest gebeuren....

Wonderlijke ambtelijke twisten ontrolden zich voor de ogen van de zojuist aangetreden ministers Jorritsma van Verkeer en Waterstaat en De Boer van VROM. Om de haverklap stagneerde het beleid op een laag niveau omdat de ambtenaren het niet eens waren over de plaats van een komma. 'Waar gáát dit over?', zeiden de verbaasde bewindsvrouwen tegen elkaar. En ze lieten de ambtenaren weten hun tijd beter te kunnen besteden.

Verbeten haarkloverijen waren usance tijdens het derde kabinet-Lubbers. De onmin tussen de ministers Alders (VROM) en Maij-Weggen (V & W) was dermate uit de hand gelopen, dat een ambtelijke machtsgreep het gevolg was. Buiten de twee bewindslieden om werd een tweemaandelijks overleg tussen de secretarissen-generaal en de directeuren-generaal ingesteld, dat de schade zoveel mogelijk probeerde te beperken. De lagere ambtelijke echelons bleven oorlog voeren.

Liegen en bedriegen, het onderuit schoppen van ambtenaren op andere departementen, het creëren van maximale ruimte voor de eigen minister ten koste van een ander: dat was de manier waarop je je als ambtenaar in de kijker van de minister speelde. 'Als mijn minister vertelde te zijn belazerd door minister van Justitie Hirsch Ballin (CDA), dan had dat direct repercussies in de ambtelijke contacten', zegt een secretaris-generaal. 'Dan grepen we ze terug.'

Kok rekende af met de macht van de ambtenaren en legde de verantwoordelijkheid waar die hoorde: bij de ministers. Een nietsvermoedende topambtenaar van Volksgezondheid, Welzijn en Sport stuurde minister Borst in de zomer van 1994, na de formatie van het paarse kabinet, trouw aan de oude gewoonte met ondeugdelijke informatie naar de ministerraad. Bij de vorming van het regeerakkoord was afgesproken VWS extra uitgaven te bieden, maar ook bezuinigingen op te leggen.

Borst, die voor het eerst de begroting opstelde, kreeg van de ambtenaar incomplete informatie mee voor de Miljoenennota. Daarin werd alleen het extra geld vermeld. In het belang van het departement waren voor het gemak de miljoenenbezuinigingen vergeten.

Helaas, de nieuwe minister van Financiën, Zalm, die als directeur van het Centraal Planbureau (CPB) zelf een hoge ambtenaar was geweest, doorzag de streek. Hij werd hels en poeierde de VWS-ambtenaar persoonlijk af.

Borst sprak daar Zalm op aan in de Trèveszaal, waar de ministerraad vergadert. 'U kunt mijn ambtenaar niet aanpakken. Ik ben daar persoonlijk verantwoordelijk voor', sprak Borst streng, doch rechtvaardig. Ter plekke maakte Zalm een diepe knieval en bood zijn excuses aan. Het ongebruikelijke gebaar maakte indruk, de relaties tussen Financiën en VWS zijn sindsdien uitstekend.

Het eerste signaal dat de ambtelijke almacht niet langer werd geslikt, openbaarde zich al tijdens de kabinetsformatie. De Centraal Economische Commissie (CEC) gaf te kennen dat het nieuwe kabinet fors moest ingrijpen in de WAO en andere sociale voorzieningen. Dit geheime advies van topambtenaren lekte uit naar De Telegraaf, die het publiceerde onder de kop 'Bom onder paarse coalitie'. PvdA-leider Kok was woedend over het vertoon van macht.

Hij ergerde zich al jaren aan de buitenproportionele invloed die dit democratisch ongecontroleerde gezelschap zich had verworven. Als minister van Financiën had Kok rechtstreeks te maken gehad met de voortdurend uitlekkende adviezen van dit gremium, dat steeds alarm sloeg en op hoge toon van de politici eiste dat het nu maar eens afgelopen moest zijn met het gefröbel. Nooit maakte het CEC duidelijk hoe er moest worden bezuinigd.

Een deel van Koks ergernis vloeide voort uit het feit dat premier Lubbers de technocratische adviezen van het CEC politiek gebruikte. Het CEC bestond grotendeels uit partijgenoten van Lubbers, die met zijn goedkeuring op strategische posities in het ambtelijk apparaat waren geposteerd. Kok werd meermalen overrompeld door een CEC-advies dat naar de pers was gelekt. En als hij tijdens de stafvergadering op het ministerie van Financiën opmerkte: Wie heeft er om dat advies gevraagd?, luidde het antwoord steevast: 'De minister-president.'

De macht van het CEC moest fors worden ingesnoeid. De eerste raadgevingen zijn onder het paarse bewind botweg genegeerd. 'We wilden het regeerakkoord niet langer per CEC-decreet laten amenderen', zegt een bewindspersoon. Dat was een schok voor de CEC-ambtenaren, die het gevoel hadden dat de politiek naar hun pijpen danste.

Zalm, de nieuwe minister van Financiën, liet intern weten geen behoefte te hebben aan ongevraagde adviezen van het CEC. Als hij wat wilde weten, rekende hij het zelf wel uit. Zalm was onder het kabinet-Lubbers III lid van het CEC geweest en ook hij wist hoe de spelletjes werden gespeeld.

De macht is verschoven van de CEC naar de politieke zeshoek. Daarin zetelen de zes ministers Kok, Zalm, Melkert (Sociale Zaken), Wijers (Economische Zaken), Borst en Dijkstal (Binnenlandse Zaken), soms aangevuld met de staatssecretarissen De Grave en Vermeend.

Ook in de zeshoek is sprake van een cultuuromslag. Onder de kabinetten-Lubbers zaten er dikwijls meer hoge ambtenaren in de zeshoek dan bewindslieden. Zij ontleenden hun belangrijkheid mede aan de presentie in dit gezelschap. Nu bepaalt Kok of er ambtenaren bij mogen zijn en vaak worden ze niet toegelaten. De premier vindt dat er zonder hen vrijer kan worden gesproken. Soms zegt Kok tegen zijn collega's: 'U kunt zich laten vergezellen door een ambtenaar', en dan mag deze de technische uitleg van een beleidsprobleem geven.

Op politiek gevoelige momenten worden ambtenaren niet geduld. Dan wordt de koers bepaald. 'Het is goed als ambtenaren niet zien hoe hun minister een nederlaag lijdt', zegt een betrokkene. 'Als ze dat wel zien, dan gaan ze erover praten en krijg je in de wandelgangen onnodig geklets over prestige.'

In de eerste week nadat de ministers terug waren van hun vakantie kwam het CPB met nieuwe cijfers. Ze verheugden zich op het totaalbeeld, want de economie groeit behoorlijk en de banenmachine draait op volle toeren. Half augustus lagen de cijfers van het CPB op tafel van de zeshoek. Het vakantiegevoel was op slag verdwenen.

De ministers baalden verschrikkelijk, want uit de ambtelijke berekeningen bleek dat de lonen driekwart procent achterliepen bij de prijzen. Bij een goed draaiende economie zou koopkrachtverlies politiek onverteerbaar zijn. Volgens het CPB was er zes miljard aan lastenverlichting nodig om de koopkracht van iedereen op peil te houden. Op zijn persconferentie erkende Kok dat het een moeilijk karwei zou worden de begroting rond te krijgen.

Intussen keek de zeshoek naar de cijfers en nam er geen genoegen mee. Klopte het wel dat de loonontwikkeling 1,7 procent steeg, zoals het CPB voorschotelde? En was de economische groei echt niet hoger dan 2,5 procent? Zalm, Melkert, Vermeend, De Grave en Wijers zijn liefhebbers van rekenkundige modellen en zij twijfelden aan de kwaliteit van de berekeningen. Ze gaven het CPB een nieuwe opdracht.

Ze realiseerden zich dat de buitenwacht kon denken dat er net zo lang met cijfers werd gegoocheld tot het plaatje naar de zin was van de ministers. De zeshoek nam het voor lief. Een week later bleek dat de twijfel van de ministers over de berekeningen terecht was geweest. De nieuwe cijfers voorspelden een economische groei van 2,7 en een loonontwikkeling van 2,5 procent. Er hoefde minder geld vrij te worden gemaakt voor lastenverlaging. Vorige kabinetten zouden kreunend en steunend hebben besloten tot pijnlijke maatregelen, 'paars' liet zich niet het hoofd op hol brengen door een instituut als het CPB.

Soms vergeet een bewindspersoon dat ambtenaren het beleid niet bepalen. Minister Dijkstal kan de fout maken in de Treveszaal te zeggen: 'Maar er is al ambtelijke overeenstemming.' Dan roepen ministers als Zalm en Melkert: 'Daar hebben we niets mee te maken. Wij zijn de baas'

Voor ambtelijk Den Haag was het even slikken dat ministers de macht grepen. In het bijzonder voor de ambtenaren op Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Na de CDA-ministers De Koning en De Vries, die flink leunden op hun ambtenaren, bleef minister Melkert op ijzige afstand van zijn ambtelijk apparaat. De sociaal-democraat Melkert wilde alle verslagjes die er op het departement worden gemaakt op zijn bureau hebben. Na het lezen van veel ambtelijke notities stuurde Melkert weer vragen aan de ambtenaren op zijn ministerie.

De ambtelijke top voelde zich ongelukkig en had het gevoel dat ze niet nodig waren. Secretaris-generaal De Maat nam enkele maanden na het aantreden van Melkert en Linschoten het initiatief tot een gesprek over de relatie bewindslieden-departement.

Waarom wilde de minister toch alles lezen, vroegen ze hem. Melkert: 'Het kan zijn dat jullie vinden dat ik niet alles hoef te weten, maar ik vind dat ik het allemaal wèl moet weten.' Inmiddels heeft hij een grote dossierkennis opgebouwd en de lagere ambtenaren stellen het op prijs rechtstreeks contact te hebben met de minister.

Melkert is geen uitzondering. De manier waarop hij bestuurt, komt overeen met die van de meeste PvdA-ministers. Kok, Melkert, Ritzen en Pronk tonen een gezond wantrouwen jegens hun ambtenaren. Het zijn eigenschappen die van pas kwamen om hogerop te komen in de partij.

Ritzen (Onderwijs) ziet per dag gemiddeld twintig ambtenaren en geeft ze allemaal opdrachten mee. De onderwijsminister zit graag met zijn vingers aan de knoppen. Dat wordt als springerig, onrustig en vermoeiend ervaren.

Net als Melkert functioneert Pronk (Ontwikkelingssamenwerking) als zijn eigen ambtelijk apparaat. Hij is voor de derde keer minister en weet het dus allemaal beter dan zijn ambtenaren. In de Trèveszaal schroomt hij ook niet te zeggen: 'Mijn ambtenaren denken er zo over, maar ik ben het daar totaal mee oneens. Ik stel dus het volgende voor.'

Hij doet veel rechtstreeks met zijn collega's af. Een voorbeeld. Pronk belde zijn collega Wijers in de auto toen de vliegtuigfabriek Fokker zieltogend bleek. 'Wat doen we met de vliegtuigen voor Vietnam en Ethiopië? Die zijn al aanbetaald.' Pronk vreesde dat ontwikkelingsgeld in de failliete boedel zou verdwijnen. De twee F70's voor Vietnam en de vijf F50's voor Ethiopië werden kort daarop door Wijers ondergebracht in de doorstart-orders.

Een uitzondering in het PvdA-gezelschap is minister De Boer (VROM). Ze is een typische bestuurder en heeft op dat terrein meer ervaring dan haar collega's. Ze maakte een einde aan de praktijk die was gegroeid onder Nijpels en Alders: die gaven alle geheime ministerraadstukken over het milieu aan de milieubeweging. Die konden dan druk uitoefenen op het kabinet door in de media misbaar te maken over het voorgenomen beleid.

Graag zou ze zich meer tot de hoofdlijnen willen beperken, maar door het permanente gevecht tussen ideologische milieu-ambtenaren en realistische planologen laat ze zich nogal eens het ministerie in zuigen.

Kok is in zijn regeerstijl sterk veranderd. Hij transformeerde van een matte uitvoerder van bezuinigingsbeleid naar een premier die het heft in handen heeft genomen.

De status van zijn team van elf raadsadviseurs is afgenomen. Lubbers hanteerde ze als strategische lopers, die ook ongevraagd initiatieven ontplooiden. Ze straalden het mandaat van Lubbers uit. Kok laat zijn raadsadviseurs functioneren als goed geïnformeerde bestuursambtenaren en wil niet dat ze dat niveau ontstijgen.

De VVD-ministers hebben een minder eenduidige bestuursstijl dan de sociaal-democraten. Voormalig PvdA-lid Zalm zit weliswaar als een bok op de haverkist, maar is geen hiërarchisch betuurder. Dijkstal, Jorritsma en Van Aartsen (Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) delegeren makkelijk naar hun ambtenaren, ze sturen op hoofdlijnen.

Voorhoeve (Defensie) daarentegen worstelt zichtbaar met details. In de krachtmeting met landmachtbevelhebber Couzy heeft Voorhoeve het niet aangedurfd de eigenzinnige militair te ontslaan. Eerder dit jaar, tijdens een bewindsliedenoverleg van de VVD, gaven zijn meeste collega's te kennen dat Voorhoeve Couzy moest ontslaan. Voorhoeve zei dat hij die mogelijkheid had laten uitzoeken, maar volgens zijn juristen was het onmogelijk.

Een ander spanningsveld tussen de ambtenaren en de minister speelde zich af op Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Vanaf het begin had Van Aartsen grote problemen met twee van zijn topambtenaren.

De relatie met zijn secretaris-generaal Joustra was kil. Ze communiceerden slechts via briefjes. Van Aartsen, die jarenlang als SG zijn naaste collega was geweest, was plotseling zijn politieke baas geworden. Die toestand heeft een jaar geduurd. Na de vorige zomer is de lucht geklaard tijdens een goed gesprek.

De andere topambtenaar was directeur-generaal Van der Lely. Hij weigerde besluiten voor zijn rekening te nemen die de boerenstand nadeel berokkenden. Hij heeft inmiddels een andere functie.

Van Aartsen is een minister die alternatieven van zijn ambtenaren wil, dat was ongebruikelijk. Het toont aan dat ook hier het primaat van de politiek domineert. De VVD'er bestuurt niet volgens de hiërarchische lijn. Als Van Aartsen weet dat een afdelingchef een dossier beheerst, overlegt hij daarover niet met diens directeur.

Op Binnenlandse Zaken wordt minister Dijkstal ervaren als een verademing. Hij is amicaal in de omgang en ze beschouwen hem als uitstekend politiek verkoper van ambtelijke ideeën. Hij is dol op de grote lijnen en dat verklaart precies waarom Dijkstal verstrikt raakte in de IRT-carrousel van korpchefs die van stoel moesten veranderen. Dijkstal is niet de man om pijnlijke gesprekken te voeren en glanzende carrières abrupt te beïnvloeden. Hij voelde zich in het geval van de Haarlemse korpschef Straver te betrokken. Minister-president Kok moest er aan te pas komen voor Straver een andere functie accepteerde.

Waar Dijkstal het moeilijk kreeg in de politieke afhandeling van de IRT-affaire, kon hij nog steunen op een goed ambtelijk apparaat. Die steun moest minister Sorgdrager van het aanpalende departement van Justitie ontberen.

'De ambtelijke top is door CDA-minister Hirsch Ballin afgereden als een oud postpaard', zegt een secretaris-generaal. De ambtenaren waren gedemotiveerd en verzetten zich tegen de eenzijdige gedrevenheid van de minister. De wagen begon te kraken, maar Hirsch Ballin toonde zich doof. Hij veronderstelde in 1994 voor een tweede regeerperiode te kunnen aantreden. Hirsch Ballin wilde meer armslag binnen zijn apparaat en stelde daarom, dwars tegen allerlei adviezen in, de zwakke secretaris-generaal Suyver aan.

Bij het aantreden van Sorgdrager, die wordt gekwalificeerd als een intuïtieve bestuurder, ging het meteen fout. Op haar eerste werkdag kreeg de D66-minister ergens tussen een stapel ambtelijke stukken die ze moest tekenen een zeer gevoelig document. 'Tekent u deze documenten even', was de tekst van een ambtenaar, die niet vermeldde dat zich in de papierberg een cheque van twee miljoen gulden bevond voor een IRT-informant.

Voor de buitenwereld werd goed duidelijk dat er ambtelijk iets heel erg fout zat tijdens het debat over procureur Van Randwijck. De minister werd ambtelijk slecht ondersteund. Suyver had haar per ongeluk niet de documenten gegeven die Sorgdrager nodig had in het kamerdebat. Ze voelde zich moederziel alleen. Ambtenaren stonden erbij en keken ernaar. Ze speculeerden onderling over de vraag wie Sorgdrager zou opvolgen.

Haar partijgenoten Borst en Wijers (Economische Zaken) zijn hun bungelende collega Sorgdrager te hulp geschoten. Ze overlegden met haar over de vraag hoe ze haar ambtelijke chaos zou moeten bestrijden en welke wegen ze moest bewandelen om aan een nieuwe ambtelijke top te komen. Sinds een halfjaar heeft de minister ambtenaren die ze kan vertrouwen, ze geniet van deze ongekende luxe.

Minister Borst (D66) trof met Volksgezondheid, Welzijn en Sport een beduidend minder chaotisch departement aan. Ze leest alle ambtelijke stukken, en snel. Wat vandaag meegaat in de loodgieterstas, is de volgende dag terug, met commentaar in de kantlijn. Daarin verraadt zich de voormalige hoogleraar. Ze geeft haar ambtenaren het gevoel dat ze op een prettige manier examen moeten afleggen. Borst wekt in de ministerraad de schijn zwaar te leunen op haar apparaat, omdat ze veel stukken letterlijk voorleest. Maar het is volgens een ingewijde vooral de precisie, die haar daartoe brengt.

De jonge ambtenaren op Economische Zaken zijn zeer te spreken over minister Wijers. Ze worden door hem uitgedaagd om kort en helder de beleidsproblemen neer te zetten. Hij dwingt ze over hun schutting te kijken. Omdat Wijers afkomstig is uit de organisatiewereld, mag hij zich graag bemoeien met de organisatie van het departement.

Die passie heeft Van Mierlo als minister van Buitenlandse Zaken niet. Daar heeft hij zijn secretaris-generaal voor. De manier waarop hij tot besluitvorming komt, is vergelijkbaar met de manier waarop hij zijn fractie leidde. Brainstormend in een klein gezelschap komt hij tot besluiten.

En de diplomaten hebben eraan moeten wennen dat Van Mierlo tegen hun adviezen in kan gaan. Zo adviseerden ze dat Nederland moest instemmen met het handelsembargo tegen Cuba. Van Mierlo besloot anders. Ze plaatsten grote vraagtekens bij zijn idee in VN-verband een snelle reactiemacht te vormen om snel te kunnen optreden tegen gewapende conflicten waar ook ter wereld. Ook daar trok hij zich niets van aan.

Ze wilden het echt anders doen, de paarse bewindslieden. In het begin van de kabinetsperiode gingen verschillende ministers om de tafel zitten om de persoonlijke, politieke en ambtelijke oorlogen uit de vorige kabinetten te voorkomen. Ministers zoeken nu rechtstreeks contact met elkaar in plaats van alles via de ambtelijke moesjawara te laten verlopen. Als zaken niet vlotten, worden ze rap naar politieke niveau gebracht.

Maar de schaduwzijden en de risico's worden zichtbaar van de dominante manier waarop de ministers het primaat van de politiek zo sterk naar zich hebben toegetrokken. Het dreigt door te slaan. VVD-bewindslieden zouden best vaker ambtenaren willen dulden bij allerlei politiek overleg. Het wantrouwen van premier Kok vinden ze overdreven.

Een minister: 'Nu zit ik vaak in overleg met collega's over technische onderwerpen aantekeningen te maken. Dan denk ik: dat kan mijn ambtenaar beter.'

Het leidt er soms toe dat ministers, afgesneden van hun ambtenaren, dingen bedenken die al bestaan. Zo bedacht de zeshoek vorig jaar een regeling om alleenstaanden in het ziekenfonds te ontzien. Na afloop van het hoge politieke beraad werden ze er van ambtelijke zijde fijntjes op gewezen, dat hierin al werd voorzien.

Op veel departementen worden beleidsonderwerpen al heel snel naar het politieke niveau getild. De attitude wordt: 'U zoekt het samen politiek maar uit', zoals een ambtenaar het verwoordt. Het grote gevaar daarvan is weer dat de ministers steeds vaker uren besteden aan techniek in plaats van aan politiek.

Een voorbeeld van enkele weken geleden. In de Trèveszaal, waar het kabinet-Kok vergadert, houdt staatssecretaris Vermeend van Financiën een technisch college van twintig minuten over de verhoging van de benzine-accijns. Hij schetst daarbij uitvoerig welke auto's het meest worden geraakt. Zijn gehoor van bewindslieden is geboeid, want op minister van Buitenlandse Zaken Van Mierlo na, die geen rijbewijs heeft, rijden ze allemaal auto.

'Bij een verhoging met een kwartje is de eigenaar van een Opel Vectra het slechtst uit als er meer dan 14 duizend kilometer wordt gereden. Voor de berijders van een Subaru Vivio ligt dat aanmerkelijk gunstiger: die merken tot 20 duizend kilometer niets', zegt de staatssecretaris.

De volgende dag spreekt de ministerraad over de hoofdlijnen van de Troonrede. Met een ernstig gezicht stelt minister Borst voor koningin Beatrix de Troonrede als volgt te laten openen: 'Geachte leden der Staten-Generaal, voor de bezitters van een Opel Vectra hebben wij slecht nieuws.'

Meer over