Wanneer doet Koenders de kraan eens dicht?

Omdat het budget voor ontwikkelingshulp aan onze economische groei is gekoppeld, wordt er bij goede groeicijfers te veel geld verspild, stelt Arend Jan Boekestijn....

Arend Jan Boekestijn

Gesprekken met experts op het gebied van ontwikkelingssamenwerking verlopen vaak volgens een zelfde patroon. Na enige plichtplegingen slaat de expert een vertrouwelijke toon aan. Weet het Kamerlid wel dat het ministerie van Buitenlandse Zaken in het geval van meevallende economische groeicijfers aan het eind van het jaar opeens miljoenen extra geld voor ontwikkelingssamenwerking moet wegzetten? In verband met de de koppeling van het budget voor ontwikkelingssamenwerking (o,8 procent van het bruto nationaal product) aan de groei van het bnp? En weet het Kamerlid wel dat dit mechanisme de rationaliteit van het gevoerde beleid ernstig ondergraaft?

Dat het hier geen valse geruchten betreft, toont het recente rapport Het Nederlandse Afrikabeleid 1998-2006 van de Inspectie ontwikkelingssamenwerking en beleidsevaluatie (IOB) van het ministerie van Buitenlandse Zaken. Begrotingssteun was lang niet altijd een gevolg van Afrikaanse vorderingen op het terrein van goed bestuur, maar kwam vaak voort uit de wens om de extra verkregen miljoenen zo snel mogelijk in te zetten.

Neem Burkina Faso. Tot 2001 gaf Nederland geen begrotingssteun aan dit land vanwege zijn betrokkenheid bij de Liberiaanse burgeroorlog. Toen Burkina Faso uiteindelijk niet door de VN veroordeeld werd, besloot het ministerie de in 1997 gestopte macrohulp te hervatten, maar met een beperkt bedrag omdat de Burkinese president nog steeds banden onderhield met Charles Taylor van Liberia. Terwijl de gesprekken tussen de ambassade en de regering van Burkina Faso nog liepen, besloot de toenmalige minister voor Ontwikkelingssamenwerking opeens nog eens 11 miljoen euro incidentele begrotingssteun aan te bieden. De oorzaak van deze ministeriële voortvarendheid was gewoon bestedingsdruk. Door de 0,8 procentsnorm en de snel groeiende Nederlandse economie had Ontwikkelingssamenwerking onverwacht extra financiële middelen. Ook in 2002, 2003 en 2004 was de beschikbaarheid van middelen vaak doorslaggevend voor de omvang van de begrotingssteun en dus niet een verbetering in het gedrag van de ontvangende regering. Dat dit gepaard ging met creatief boekhoudwerk, laat zich raden.

Ook Ghana kreeg in 2001 en 2004 veel incidentele begrotingssteun als gevolg van de ruime beschikbaarheid van middelen. Officieel ging het om wisselkoerscompensatie – in werkelijkheid moest er gewoon geld worden weggezet. In 2001 ging het om incidenteel 80 miljoen euro, meer dan tien keer zo veel als de structurele hulp in de drie voorafgaande jaren. De verhouding was geheel zoek en bovendien in strijd met beleidsvoorschriften. En dat terwijl de naweeën van het verkiezingsjaar 2000 ook nog een smet hadden geworpen op Ghana’s track record.

Dan Mozambique. Daar had groeiende corruptie geen gevolgen voor de begrotingssteun. De moord op een journalist die een bankschandaal onderzocht en op een directeur van een centrale bank die orde op zaken probeerde te stellen, hadden evenmin invloed op de begrotingssteun van Nederland. De kraan bleef open staan.

De vrees dat de groeiende vleespotten van Egypte wel eens onbenut zouden kunnen blijven, speelde ook een grote rol bij de benadering van Oeganda. De steun van Oegandese militairen aan de Congolese president Laurent Kabila in 1997 en een nieuwe Oegandese militaire inval in 1998 tégen Kabila leidden tot het besluit om in deze jaren geen algemene begrotingssteun te geven. Dat was heel goed. Toch verkreeg Oeganda ruime steun in de periode 1999-2006, terwijl het toen een relatief groot deel van de schaarse overheidsgelden inzette voor defensie en het leger zich pas in 2003 terugtrok uit Congo. Ook hier lag de voornaamste oorzaak in de verruimde beschikbaarheid van middelen in Nederland in 2000 en 2001 en niet in beter gedrag van Oeganda. De president van dat land, Yoweri Museveni, gleed daarna overigens steeds verder af. Daarom werd in 2005 de begrotingssteun met 6 miljoen euro verlaagd naar 16 miljoen euro. In 2007 halveerde Koenders dit bedrag nog eens. Maar hij zag geen reden de begrotingssteun maar helemaal in te trekken toen Museveni een zakenjet had aangeschaft en zijn dochter op staatskosten in Europa had laten bevallen. En dat terwijl hij bij het begin van zijn aantreden nog sprak over zero tolerance wat betreft corruptie!

In Tanzania bestond er evenmin een relatie tussen prestaties en steun. Hoewel Tanzania grote corruptie kent, er forse kritiek bestaat op goed bestuur en er twijfels zijn over de uitvoeringscapaciteit, verkreeg het vanaf 2000 algemene begrotingssteun. De fluctuaties zijn echter fors, net als die van de jaarlijkse hulp. Uit het IOB-rapport blijkt onomwonden dat de hoogte van de begrotingssteun direct was ingegeven door de wens onderuitputting van het ontwikkelingsbudget te voorkomen.

Men zou verwachten dat een minister die een dergelijke vernietigende evaluatie aan zijn broek krijgt een toontje lager zou zingen. Koenders schrijft de Kamer echter dat ‘thans als gevolg van beter begrotingsbeheer de bestedingsdruk vanwege het plafond van 0,8 procent steeds minder het geval is’.

Het zou aardig zijn als hij de toevoeging ‘steeds minder het geval’ eens kwam uitleggen. En als hij toch langskomt dan mag hij ook nog eens uitleggen hoe een koppeling van het budget voor ontwikkelingssamenwerking aan de groei van het bnp ooit kan leiden tot rationeel beleid. En als hij toch in de buurt is, waarom hebben de beoordelingen in ons eigen beoordelingssysteem voor begrotingssteun, het track record, geen relatie met de hoogte van algemene begrotingssteun? Minister Koenders, als u prijs stelt op voortzetting van een breed draagvlak voor ontwikkelingssamenwerking, dan zijn drastische ingrepen onvermijdelijk.

Meer over