Waarom wordt Neelie Kroes niet vervolgd?

Tegen oud-minister Neelie Kroes zijn aanwijzingen gevonden dat zij gelegenheid heeft gegeven tot overtreding van milieuregels en tot valsheid in geschrifte....

DE commissie-Biesheuvel uit de Tweede Kamer heeft nu vastgesteld wat insiders allang wisten: dat de Rotterdamse Tank Cleaning-affaire ook in politiek opzicht behoorlijk stinkt. Met name mevrouw Neelie Kroes, de toenmalige minister van Verkeer en Waterstaat, wordt beschuldigd van verwijtbaar en bestuurlijk nalatig gedrag.

Zij heeft tientallen miljoenen guldens aan subsidie verstrekt aan een bedrijf dat ook toen al als een malafide onderneming bekend stond. Zij heeft signalen daarover vanuit het Openbaar Ministerie, maar ook vanuit haar eigen ambtelijke omgeving, in de wind geslagen, in elk geval onvoldoende op hun ernst laten onderzoeken.

Het verweer van mevrouw Kroes is steeds, zoals ook weer gisteren in Buitenhof, dat zij op grond van die signalen onvoldoende sterk stond om een vergunning te weigeren. Dat mag voor het verlenen van een milieuvergunning waar zijn, maar dat geldt niet voor het verstrekken van een subsidie. Bovendien was het ontbreken van harde juridische feiten ten aanzien van het bedrijf (waartegen geen officiële vervolging liep) nog geen reden om vervolgens de ogen te sluiten.

Het punt van kritiek is niet alleen de enkele beslissing om de subsidie toe te kennen, maar vooral de wijze waarop dat - met boterzachte condities - is gebeurd en het feit dat op de naleving daarvan verwijtbaar slecht, juist vanwege die verontrustende signalen, toezicht is uitgeoefend.

Hier doet zich de klemmende vraag voor of een openbare reprimande volstaat bij iemand die verwijtbaar grote sommen belastinggeld in een beerpunt heeft gestopt. Bij verwijtbaar gedrag komt ook het strafrecht in beeld. Het gaat tenslotte om het grootste milieuschandaal in de Nederlandse geschiedenis. De eigenaren van het TCR-bedrijf zijn tot vele jaren gevangenisstraf veroordeeld. Waarom zou de overheid hier buiten schot moeten blijven?

Nu heeft de Hoge Raad in de omstreden Volkel- en Pikmeerarresten uitgemaakt dat de staat en de lagere overheden strafrechtelijk niet kunnen worden vervolgd. Dat geldt ook voor bestuurders en ambtenaren voor zover zij hebben gehandeld ter uitvoering van een bij de wet opgedragen taak.

Geldt dat ook als de overheid bij die wettelijke taak zelf in strijd met de wet handelt? Dat overheden om dezelfde redenen als commerciële bedrijven regelmatig milieuvoorschriften overtreden, is allang geen geheim meer.

De rechtspraak van de Hoge Raad betekent intussen niet dat politici voor het strafrecht in alle opzichten immuun zijn geworden. Naast de publieke taakuitoefening blijft immers een persoonlijke verantwoordelijkheid bestaan. Die individuele verantwoordelijkheid eindigt voor het strafrecht niet, zolang de strafbare feiten niet zijn verjaard, met de beëindiging van de politieke carrière.

Waar de grens ligt tussen publiekrechtelijke taakuitoefening en de persoonlijke strafrechtelijke aansprakelijkheid, heeft de Hoge Raad nog niet vastgesteld. De TCR-affaire biedt een uitgelezen kans om die grens ten aanzien van het ministerschap te markeren.

Het geeft de Hoge Raad die wel erg veel vertrouwen heeft in de politieke en bestuurlijke controle van ons democratisch systeem, bovendien de gelegenheid de maatschappelijk ongewenste effeten van zijn uitspraken enigzins bij te stellen.

Om een (voormalig) minister strafrechtelijk aan te pakken dienen zich twee mogelijkheden aan. In de eerste plaats via het gewone strafrecht. Wie in een sfeer van politieke haast zonder daartoe gedwongen te zijn, aan een ranzig bedrijf op basis van vage en daartoe tot fraude uitnodigende subsidievoorwaarden geld weggeeft, loopt tenminste het risico zichzelf ook aan fraude schuldig te maken. Begunstiging gaat misschien wat ver, maar medeplichtigheid (geven van gelegenheid) komt al dichter in de buurt.

Het openbaar ministerie heeft een zelfstandige bevoegdheid naar mogelijk strafbaar gedrag onderzoek in te stellen en bij een redelijke verdenking een strafvervolging aan te spannen. Minister Sorgdrager van Justitie kan weliswaar vanuit haar politieke verantwoordelijkheid ingrijpen, maar als zij opdracht zou geven om niet tot vervolging over te gaan, moet zij dat schriftelijk en openlijk doen.

Dan zal blijken of zij over goede (juridische) argumenten beschikt, danwel uit oneigenlijke (partijpolitieke) motieven handelt.

Daarnaast kan degene die door de beslissing niet te vervolgen in zijn belang is getroffen, bij de rechter bezwaar aantekenen. De rechter toetst in volle omvang of op goede gronden van strafvervolging is afgezien. De burger die meent dat hij als belastingbetaler schade heeft ondervonden, zal niet zo snel als belanghebbende worden erkend.

Maar de milieubeweging die belang heeft bij een goede naleving van milieuwetten, heeft sterkere papieren. Verklaart de rechter het bezwaar gegrond, dan kan hij het Openbaar Ministerie bevelen een strafvervolging in te stellen.

De tweede mogelijkheid om een (ex-)minister strafrechtelijk ter verantwoording te roepen, loopt via een bijzondere procedure. Dan moet de procureur-generaal bij de Hoge Raad de zaak wegens een gepleegd ambtsmisdrijf aan het hoogste rechtscollege voorleggen.

Deze procedure, die al sinds 1855 bestaat, is nog nooit uit de kast gehaald. Dat is vreemd omdat er in de politiek toch af en toe ernstige feiten aan het licht treden en de procureur-generaal een van de politiek onafhankelijke positie inneemt. In dit geval zou hij op zijn minst de rijksrecherche een onderzoek kunnen laten instellen.

Om wat voor ambtsmisdrijf zou het hier moeten gaan? De artikelen 355 en 356 van het Wetboek van Strafrecht spreken duidelijke taal. Strafbaar is de minister onder andere wanneer hij een beschikking neemt (subsidie geeft) wetende dat daardoor de grondwet of andere wetten worden geschonden. Onder 'weten dat' valt niet alleen puur opzettelijk handelen. Dat is niet zo gemakkelijk aan te tonen en in dit geval ook niet aannemelijk.

Maar onder dat begrip valt ook degene die bewust de kans aanvaardt dat in strijd met de wet wordt gehandeld. Een dergelijke situatie kan zich voordoen bij een minister die met een dubieus bedrijf in zee gaat, dit een monopoliepositie geeft, daarin onder ondeugdelijke voorwaarden miljoenen stopt, terwijl over de besteding daarvan slecht toezicht wordt uitgeoefend.

Aanvaardt zo'n minister niet welbewust de kans dat het met de milieuregelgeving en het strafrecht (valsheid in geschrifte) niet zo nauw wordt genomen? Er zijn mensen die voor minder roekeloosheid de cel zijn ingegaan.

Het is niet aanvaardbaar dat een overheid die het bevorderen van de eigen integriteit hoog in het vaandel heeft staan, de mogelijkheden van het strafrecht voor de hoogste functionarissen onbenut laat.

Er is geen rechtsgebied dat het zo van de symboolwerking moet hebben als het strafrecht. De gevangenissen zitten niet vol omdat het helpt, maar om de normen te handhaven. Die norm geldt in de eerste plaats voor de overheid zelf. Het ministerschap is geen vrijbrief om de regels wat minder serieus te nemen, maar omvat juist de plicht extra zorgvuldigheid te betrachten.

Een overheid die zichzelf niet aan de wet houdt, verspeelt het recht die aan burgers voor te schrijven. Hoe valt het te verkopen dat een minister vrijuit gaat, terwijl een gewone diender die een paar tientjes achterover drukt de laan wordt uitgestuurd? Welke overheid zou hem nog durven te vervolgen?

Juist omdat de politiek tegen een voormalig minister geen sancties kan treffen verdient de optie van het strafrecht ernstige overweging. Het moet dan natuurlijk wel gaan om evidente aanwijzingen van verwijtbaar gedrag. Het strafrecht zeurt niet over een beetje politieke nalatigheid. Als dat het criterium zou zijn, kan het Openbaar Ministerie ophet Binnenhof beter een dependance openen.

Tom Schalken is hoogleraar straf- en procesrecht aan de Vrije Universiteit Amsterdam.

Meer over