Vrijbuitend OM bedreigt de democratie

Het Openbaar Ministerie probeert zich nog steeds te onttrekken aan directe democratische controle, stelt Paul Cliteur. Zo spraken diverse hoge functionarissen van het OM al hun bezorgdheid uit over het einde van de 'magistratelijkheid'....

IN het komende debat over het rapport van de commissie-Van Traa, hebben regering en parlement een unieke kans om eindelijk een overheidsdienst onder democratische controle te brengen die zich tot nu toe daaraan heeft weten te ontworstelen: het Openbaar Ministerie. Het is van groot publiek belang dat door duidelijke wetgeving het primaat van de democratie wordt hersteld en dat onomwonden wordt uitgesproken dat het OM behoort tot de uitvoerende macht, niet tot de rechterlijke macht.

In een democratische rechtsstaat mag er slechts één orgaan zijn dat zich buiten directe democratische controle plaatst: de rechter. Dit wordt echter betwist. Officier van justitie R. Drenth bepleitte in een interview met de de Volkskrant van 30 maart een onafhankelijk OM, evenals de strafrechtjurist T. Schalken (Forum, 9 april).

Het interview met Drenth is in zoverre interessant dat één krantepagina duidelijk maakt waar men honderden pagina's uit het rapport van de commissie-Van Traa voor nodig zou hebben: de officier gaat zijn eigen gang, ook al gaat dat tegen de wensen in van zijn hoofdofficier, de procureur-generaal en de minister. Hij is immers 'magistraat'. Hij is onafhankelijk. Hij heeft een positie als buffer tegenover de maatschappij. Drenth is in het interview even bang dat hij alweer 'solliciteert naar de volgende berisping', maar dat heldere inzicht is hij weer snel vergeten om zijn proclamatie van onafhankelijkheid voort te zetten.

Schalken doet het wat rustiger aan in Forum, maar zijn pleidooi voor magistratelijke onafhankelijkheid komt toch op hetzelfde neer. Ook hij construeert een officier van justitie als een onafhankelijk functionaris ergens tussen uitvoerende en rechterlijke macht in. En dat is even gevaarlijk als een geheel onafhankelijk OM.

Want als men zegt dat een officier 'enigszins', 'in zekere zin', 'in enige mate' onafhankelijk is, en nalaat te vermelden wanneer dat precies het geval is, kan elke officier van justitie naar believen directieven van hogerhand naast zich neerleggen. Omdat nu juist het punt waarop hij wordt aangesproken onder de 'zekere mate' van onafhankelijkheid zou vallen.

Over het OM worden vier hardnekkige mythen gecultiveerd die de macht van deze ondemocratische enclave in het overheidsbeleid zouden moeten rechtvaardigen.

De eerste is dat een onafhankelijk OM iets met de 'rechtsstaat' te maken zou hebben. Ten onrechte. Een rechtsstaat is een staat waarbij de overheid zelf onder het recht staat. (Grond)rechten beperken de macht van overheidsorganen en de rechter ziet erop toe dat overheidsorganen de grenzen van hun bevoegdheden niet overschrijden.

De ijveraars voor magistratelijkheid lijken rechtsstatelijkheid te definiëren als alles wat centraal beleid frustreert. In die zin is een onafhankelijk OM inderdaad een zeer nuttig instituut, maar de mafia ook, want ook die beperkt de macht van de overheid.

Een tweede mythe over het OM is dat de onafhankelijkheid daarvan zou kunnen worden gerechtvaardigd, wanneer het zich meer op rechtsstatelijke taken zou oriënteren en minder op beleid en management. Dat is Schalkens centrale stelling. Ongetwijfeld is het juist dat de moderne managerscultuur en het daarbij behorende jargon als poeha moeten worden ontmaskerd.

Het is ook diep droevig dat verschillende ministers van Justitie hun zeggenschap over het OM niet beargumenteren met een verwijzing naar constitutionele idealen als democratie, maar in het jargon van de moderne manager, met een beroep op 'eenheid van beleid' en 'efficiëntie'. Lees het Plan van aanpak reorganisatie openbaar ministerie (1995) erop na. Nergens een beroep op grondwettelijke principes en staatsrechtelijke idealen, maar vol met 'strategische keuzen'.

Tot zover heeft Schalken dus gelijk. Maar wat hij niet vermeldt is dat een groot deel van de taak van officieren van justitie gewoon beleid is en niets met rechtstoepassing heeft te maken. Het sepotbeleid bijvoorbeeld. De toegenomen criminaliteit en de noodzaak van het selecteren van strafbare feiten die vervolgd worden, maken van het OM een beleidsorgaan. Het OM dient dan ook onder de normale democratische controle te functioneren. Daarin is de minister èn verantwoordelijk èn bevoegd tot het geven van aanwijzingen.

Een derde mythe over het onafhankelijk OM is dat we dit nodig hebben om politieke ambtsdragers beter te kunnen vervolgen. De voorbeelden van Italië en Brazilië worden in dit verband vaak genoemd. In deze landen heeft het OM een belangrijke functie als verdediger van de rechtsstaat tegenover de politieke machten. Maar een onafhankelijk OM hoeft niet noodzakelijkerwijs gunstig uit te pakken.

In Turkije voert de procureur-generaal van het Staatsveiligheidshof een ware vendetta tegen politieke activiteiten van de Koerden. Die laatsten worden zonder enig onderscheid op één hoop gegooid met de gewelddadige leden van de PKK.

Daaruit kan worden geconcludeerd dat de wenselijkheid van een onafhankelijk OM afhangt van de politieke cultuur in een land. In een land met een redelijk functionerende democratie, heb ik meer vertrouwen in kamerleden die een minister kunen aanspreken op vervolgingsbeleid, dan een onafhankelijke officier van justitie die een onbeheersbare grootheid is.

Dat echter een deel van het OM onafhankelijk moet zijn voor het vervolgen van ambtsmisdrijven is duidelijk. Bij ons is dat de procureur-generaal bij de Hoge Raad. Maar dat één zo'n functionaris nodig is, betekent nog niet dat driehonderd officieren van justitie een vrijbrief moeten krijgen voor het bestieren van justitiële koninkrijkjes.

De vierde mythe rond het onafhankelijk OM is dat overheidsmacht geconcentreerd in één punt gevaarlijk zou zijn. Maar centralisatie van macht op zichzelf is geen problematisch gegeven. Het gaat om gecentraliseerde macht die niet democratisch wordt gecontroleerd en onbeperkt is, in de zin van niet gebonden aan recht en grondrechten. Voor de burger is de macht van Drenth een 'totalitair' gegeven, terwijl de macht van Sorgdrager te beheersen valt.

KAMERLEDEN en regering zouden zich daarom in het debat over het rapport-Van Traa de volgende vraag moeten stellen: is er een publiek belang mee gemoeid het vervolgingsbeleid onder democratische controle te houden? Zo ja, dan dient het onafhankelijkheidsstreven van individuele officieren van justitie langs wettelijke weg te worden afgeschoten.

We zouden nog één punt over het hoofd kunnen zien. Een democratisch gecontroleerd OM vereist niet alleen het binnen de perken houden van de onderste regionen van het OM, maar ook de top. Voor het College van Procureurs-Generaal onder leiding van Docters van Leeuwen geldt dus hetzelfde als voor Drenth. Democratie, pas op uw zaak!

Paul Cliteur is bijzonder hoogleraar filosofie aan de Technische Universiteit Delft en universitair hoofddocent rechtswetenschap aan de Rijksuniversiteit Leiden.

Meer over