AnalyseDe 'Rutte-doctrine'

Toeslagenaffaire leidt tot pijnlijke vragen over ‘Rutte-doctrine’ en de cultuur van ‘verhullen en misleiden’

Het kabinet buigt zich dinsdag tijdens een speciale ministerraad opnieuw over de toeslagenaffaire. Dat de Tweede Kamer jarenlang verkeerd is geïnformeerd, treft ook premier Mark Rutte. Is de VVD-leider verantwoordelijk voor ‘een cultuur van verhullen en misleiden’?

Premier Mark Rutte tijdens het verhoor door de parlementaire enquêtecommissie Kinderopvangtoeslag Beeld Freek van den Bergh / de Volkskrant
Premier Mark Rutte tijdens het verhoor door de parlementaire enquêtecommissie KinderopvangtoeslagBeeld Freek van den Bergh / de Volkskrant

Het was een van de ongemakkelijkste momenten in het verhoor van premier Rutte over de toeslagenaffaire eind november: de VVD-leider werd geconfronteerd met een sms uit 2019 waarin een van zijn adviseurs meldt dat bepaalde stukken waar CDA-Kamerlid Pieter Omtzigt al langer naar vraagt niet openbaar mogen worden ‘vanwege de Rutte-doctrine’.

Sindsdien is de term aan een opmars bezig. In het debat dat de Tweede Kamer dinsdag voert over de nieuwe Wet open overheid (Woo), die tot meer transparantie moet leiden, zal de term ongetwijfeld ook weer veelvuldig vallen.

Maar wat is de Rutte-doctrine? De premier zelf gaf tijdens zijn verhoor als uitleg dat hij vindt dat interne stukken die rondgaan voordat er een besluit wordt genomen niet openbaar mogen worden. Anders zouden ambtenaren en bewindspersonen niet meer vrijuit kunnen discussiëren, terwijl dat volgens de premier juist onontbeerlijk is om ‘tot verstandige besluiten te komen’.

Het kabinet praat dinsdagavond tijdens een ingelaste ministerraad opnieuw verder over de toeslagenaffaire, waarin Kamerleden jarenlang tevergeefs vroegen om interne stukken. Een definitieve kabinetsreactie komt waarschijnlijk pas vrijdag, maar alles wijst erop dat de premier zijn ‘Rutte-doctrine’ zal moeten loslaten.

Beslotenheid

Vier hoogleraren staatsrecht maakten eerder dit jaar al korte metten met Ruttes interpretatie van grondwetsartikel 68 dat gaat over de informatieplicht richting de Eerste en Tweede Kamer. Volgens de hoogleraren kunnen alleen documenten worden geweigerd als ‘het belang van de staat’ in het geding is. Dat Rutte graag in beslotenheid beslissingen wil voorbereiden, mag helemaal geen rol spelen.

Ook de Tweede Kamer heeft inmiddels genoeg van de terughoudendheid om interne documenten te delen. Twee moties van CDA-Kamerlid Pieter Omtzigt die het kabinet opleggen om artikel 68 voortaan minder restrictief te interpreteren zijn in februari met algemene stemmen aangenomen.

Het kabinet ontkomt er waarschijnlijk niet aan om als reactie op de toeslagenaffaire meer openheid beloven, maar het zal de ministeries nog heel wat moeite kosten om daaraan te voldoen. In juni constateerde de Raad van State al ‘de informatiehuishouding lang niet altijd op orde is’. ‘Door reorganisaties en bezuinigingen in het verleden, maar evenzeer door onvoldoende prioriteit voor het prozaïsche werk van archiveren en administreren.’

De nieuwe Wet open overheid moet er onder andere voor zorgen dat informatie in de toekomst beter vindbaar is. Tot voor kort was daar weinig belangstelling voor, zegt ook D66-Kamerlid Steven Weyenberg, een van de initiatiefnemers. ‘Als je over informatiehuishouding begon, viel iedereen in slaap. Dat is nu wel veranderd, al is het jammer dat er zoiets afgrijselijks als de toeslagenaffaire voor nodig is’.

Geen onkunde maar onwil

Toch gelooft bijna niemand dat het probleem is opgelost als de overheid meer werk gaat maken van archivering en administratie. De ‘Rutte-doctrine’ illustreert volgens sceptici bovenal dat bestuurders huiverig zijn om informatie te delen: het is geen onkunde, maar onwil.

De Raad van State (RvS) constateert in zijn advies uit juni dat bewindspersonen zich door de steeds hardere ‘afrekencultuur’ op het Binnenhof meer gaan indekken. Ook de angst voor transparantie is daardoor toegenomen: het kan een minister met terugwerkende kracht de kop kosten als uit interne stukken blijkt dat waarschuwingen of afwijkende meningen zijn genegeerd. ‘Voor bewindslieden bestaat een toenemend afbreukrisico: zij treden gemiddeld sneller af dan voorheen’, stelt de RvS. ‘Dat leidt tot ander gedrag: zij zullen zich eerder van bepaalde zaken afzijdig willen houden en risico’s uit de weg gaan of bij anderen neerleggen.’

Premier Rutte – de ultieme politieke overlever – lijkt zelf voortdurend beducht om sporen achter te laten die later tegen hem gebruikt kunnen worden. Op zijn eigen ministerie worden amper gespreksverslagen gemaakt, al is dat volgens Rutte vanwege de geringe omvang van zijn ambtenarenapparaat. De premier heeft ook buiten zijn eigen ministerie, dat notoir onwillig is om de schaarse stukken die er zijn te openbaren, een voorkeur voor informele bijeenkomsten.

Zo is er onder zijn leiding een wekelijks coalitieoverleg op maandag ontstaan dat de ministerraad inmiddels in macht overschaduwt, maar waarbij geen enkele verslaglegging plaatsvindt. Sinds het uitbreken van de coronacrisis vindt er daarnaast iedere zondag een Catshuisberaad plaats met bewindspersonen en experts, maar ook daar is nooit een notulist bij aanwezig.

‘Cultuur van verhullen’

Volgens oud-Ombudsman Alex Brenninkmeijer, die in het verleden al veelvuldig schreef over het gebrek aan openheid bij de overheid, past het bij de Rutte-doctrine dat er tactisch wordt omgesprongen met informatie uit angst voor politieke repercussies. ‘Op de ministeries is een cultuur ontstaan van verhullen, misleiden, framen en spinnen. Dat is niet tijdens Ruttes premierschap begonnen, maar het is wel een probleem dat zich onder zijn kabinetten verder verdiept heeft.’

‘De minister moet uit de wind gehouden worden. Liefst moet hij een glansrol krijgen. Er zit iets heel malicieus achter. Het universele idee dat het parlement, de journalistiek en een individuele burger zo goed mogelijk geïnformeerd moeten worden, verdwijnt. Het is een vorm van betonrot in de parlementaire democratie.’

Het oordeel van de Kamercommissie die onderzoek deed naar de toeslagenaffaire komt daarmee overeen. ‘Transparantie, openheid en volledigheid waren in de praktijk niet de leidende principes’, zo staat in het eindrapport. ‘De informatievoorziening was in meerdere gevallen ingegeven door gewenste juridische of politieke uitkomsten.’

CDA-Kamerlid Omtzigt, die zich samen met SP-Kamerlid Renske Leijten vastbeet in de zaak, gelooft net als Brenninkmeijer niet dat het toeslagendossier daarin een uitzondering is. ‘In deze jarenlang durende casus is er een structureel patroon van achterhouden en verdraaien’, zo laat hij schriftelijk weten. ‘Ik vrees dat het niet de enige casus is.’

Oud-Ombudsman Brenninkmeijer vraagt zich af of de Tweede Kamer uiteindelijk in staat is om een echte cultuuromslag af te dwingen. In de praktijk zijn regeringspartijen steeds meer gaan meeregeren via de wekelijkse coalitieoverleggen; de controlerende taak is daar ondergeschikt aan geworden. ‘Omzigt is de uitzondering die de regel bevestigt.’

Meer over