Sorgdrager te bemoeizuchtig

De minister van Justitie is politiek verantwoordelijk voor het functioneren van het Openbaar Ministerie. Maar dat betekent niet dat zij de baas is....

VOOR het eerst in de geschiedenis van het Openbaar Ministerie wordt het echt spannend. Het conflict tussen minister Sorgdrager van Justitie, zwaar gesteund door de Haagse politiek, en het 'rebellerende' college van procureurs-generaal onder voorzitterschap van Docters van Leeuwen wordt woensdag in de Tweede Kamer op het scherpst van de snede uitgevochten.

De aanleiding tot het uit de hand gelopen conflict is niet gering. Procureur-generaal Steenhuis dreigde met een kort geding om overhaaste toezending van het rapport-Dolman aan de Tweede Kamer tegen te houden.

Dolman was gevraagd onderzoek te doen naar de relatie van Steenhuis als adviseur van bureau Bakkenist met het rapport dat dit bureau over de Groningse gezagscrisis (waarbij ook Steenhuis betrokken was) heeft uitgebracht. De feiten leverden volgens Dolman geen concrete aanwijzingen op dat er van belangenverstrengeling sprake was.

De gang van zaken rond het rapport-Dolman geeft een onthutsend beeld te zien van de wijze waarop binnen Justitie (niet) aan crisisbeheersing wordt gedaan. Dat een procureur-generaal zijn minister met een kort geding dreigt, behoort niet tot de normale ambtelijke omgangsvormen.

Maar dat kan ook gezegd worden van het voornemen van de minister om een uiterst gevoelig rapport met mogelijk grote consequenties onverhoeds, zonder toepassing van het beginsel van hoor en wederhoor, naar de Kamer te sturen samen met een begeleidende brief waarin ongeveer de aftocht van Steenhuis werd aangekondigd.

Over wat er vorige week donderdagavond op het departement van Justitie is voorgevallen, lopen de lezingen uiteen. Maar uit een brief die Docters van Leeuwen zondag naar minister Sorgdrager heeft gezonden, blijkt dat de procureurs-generaal zelf zeer verbaasd waren over de enorme aandacht die de pers buiten het gebouw voor het beraad met de minister aan de dag legde.

Daarmee laadt het departement de verdenking op zich dat het zelf door bewust naar de media te lekken een geruchtencircuit in het leven heeft geroepen waardoor de indruk kon ontstaan dat er een soort staatsgreep op handen was. Geen wonder dat de hele politiek, met premier Kok voorop, tegen deze 'muiterij' te hoop loopt.

Docters van Leeuwen benadrukt in zijn brief van zondag dat in het overleg met de minister centraal stond dat 'de op het recht georiënteerde taak van het College vereist dat een lid van het College wordt behandeld op basis van de feiten en het recht'. Dat betekent dus dat er, ook wanneer het om de rechtspositie van een eigen ambtenaar gaat, van een faire procedure sprake moet zijn. De procureurs-generaal waren daar allerminst gerust op, gelet op de haast die minister Sorgdrager ineens ten toon spreidde en gelet op de reputatie die zij zo langzamerhand heeft opgebouwd in het dumpen van topambtenaren.

De commotie die nu is ontstaan dreigt te vertroebelen waar het in werkelijkheid om gaat. De verhouding tussen de minister van Justitie en het Openbaar Ministerie is al decennialang problematisch. Het overleg tussen de minister en het Openhaar Ministerie verliep niet altijd vlekkeloos. Het probleem was dat de overlegvergadering geen wettelijke status had. De vraag was dus eigenlijk wie er uiteindelijk besliste en wie aan de beslissing gebonden was.

De mistigheid in het verkeer tussen minister en Openbaar Ministerie stond op gespannen voet met de openheid die in een democratische rechtsstaat is vereist. Het functioneren van het Openbaar Ministerie is nu eenmaal aan democratische controle onderworpen. Hoe kan de minister zijn politieke verantvoordelijkheid tegenover het parlement waarmaken als niet duidelijk is wie voor wat verantwoordelijk is?

De spanning in de relatie tussen minister en Openbaar Ministerie liep op toen de problemen groter werden. De misdaadcijfers stegen en de aard van de misdaad veranderde (de georganiseerde criminaliteit rukte op), terwijl de financiële middelen beperkt bleven. De politiek ging zich steeds nadrukkelijker met de strafrechtspleging bemoeien. De maatschappelijke onlust over de functioneren van het strafrecht was op politiek niveau terecht gekomen. Maar de publieke opinie nuanceert niet. Dus was het Openbaar Ministerie regelmatig, naast de politie, de gebeten hond.

De politiek is per definitie ongeduldig. Dus ontstond er op het Openbaar Ministerie een ongewenste druk. Die verdroeg zich niet met de zorgvuldigheid die in de praktijk van de rechtshandhaving in acht dient te worden genomen. Dat is de kern van het conflict. Minister en parlement behoren zich met de grote lijnen van het strafrechtelijk beleid bezig te houden - in zeer bijzondere gevallen kan de minister zelfs een concrete aanwijzing geven - maar de vertaling van het algemene beleid naar een evenwichtige afweging in het individuele geval, waarvoor het Openbaar Ministerie zich tegenover de rechter heeft te verantwoorden, dient buiten de politieke invloedssfeer te blijven.

Minister en Openbaar Ministerie hebben dus wel een gedeelde verantvoordelijkheid als het gaat om de rechtshandhaving in het algemeen, maar hun verantwoordelijkheden lopen uiteen naarmate de rechtstoepassing concreter wordt. Dan prevaleert de rechterlijke en niet de parlementaire controle.

Dat de minister voor het Openbaar Ministerie politiek verantwoordelijk is, betekent dus nog niet dat hij over dit deel van de rechterlijke macht ook de baas is. Dat is steeds weer het grote misverstand. Democratische controle impliceert juist politieke afstand. Met deze ambivalentie kunnen politici maar moeilijk overweg. Politiek en recht hebben een moeizame relatie met elkaar.

Toch heeft minister Sorgdrager - en dat is haar grote verdienste - veel werk verzet om het Openbaar Ministerie te reorganiseren. In de Kamerstukken die horen bij de wijziging van de Wet op de rechterlijke organisatie zijn daarover heldere standpunten vastgelegd. Het huis van het Openbaar Ministerie krijgt nu eindelijk een eigen dak in de vorm van een raad van bestuur.

Dat is het nu in opspraak geraakte college van procureurs-generaal dat leiding moet geven aan de uitvoering van de wettelijk aan het Openbaar Ministerie opgedragen taken. Het is de taak van minister en parlement erop toe te zien dat dit werk goed gedaan wordt. Dat is iets anders dan telkens weer proberen te bewijzen wie er nu eigenlijk de baas is. Een minister die al te makkelijk een topfunctionaris van het Openbaar Ministerie ontslaat, brengt een integere rechtshandhaving in gevaar.

Omdat de minister niet de baas van het Openbaar Ministerie is, dient vast te liggen wat onder zijn politieke verantwoordelijkheid valt. Daarom zijn bij de reorganisatie 'transparante' procedures afgesproken, zodat er geen ongetoetst domein kan ontstaan. Rechter en parlement dienen te weten wat zij controleren.

Maar in tegenstelling tot dit officieel beleden standpunt is er geen minister geweest die zich zo intensief met het Openbaar Ministerie heeft beziggehouden als minister Sorgdrager. Tijdens lopende strafzaken doet zij uitspraken over de onwenselijkheid van een gebruikte opsporingsmethode, over te lage straffen die de rechter heeft opgelegd of over de wenselijkheid het wettelijk strafmaximum te verhogen.

Bovendien pleegt zij overleg met leden van het Openbaar Ministerie zonder het college daarin te kennen. Dat blijkt ook nu weer in dit conflict. Het departement liet afgelopen donderdag alle parketten in den lande rechtstreeks weten dat er iemand om 19.30 uur bij het faxapparaat moest staan om een belangrijke mededeling van de minister over Steenhuis in ontvangst te knnen nemen.

Het college was niet door de minister geïnformeerd. De vraag is dus of Sorgdrager zich houdt aan de regie die zij zelf met het Openbaar Ministerie heeft afgesproken.

De 'verpolitisering' van de strafrechtspleging vormt ook om een andere reden een duidelijke voedingsbodem voor het huidige comlict. Vanwege de ongeduldige kritiek van de politiek op het functioneren van Openbaar Ministerie zijn er destijds allerlei management consultants in huis gehaald die inmiddels grote schade hebben aangericht. Het departement heeft zelfs zijn eigen reorganisatie moeten atblazen.

De introductie van het moderne 'managementdesign' kan minister Sorgdrager weliswaar niet verweten worden, maar intussen doet het wel zijn schadelijk werk. In plaats van een 'respectcultuur' die op goede collegiale verhoudingen is gebaseerd, is ook binnen het Openbaar Ministerie een 'afrekeningcultuur' ontstaan die het onderlinge wantrouwen sterk bevordert. Dit als gevolg van de door de politieke gepromote neoliberale prestatiemaatschappij die de resultaatgerichtheid als organisatiemodel heeft ingevoerd.

Waartoe dit heeft geleid wordt treffend geïllustreerd door de Groningse gezagscrisis. Het rapport-Bakkenist zegt daarover dat deze crisis mede is veroorzaakt door de wijze waarop het Openbaar Ministerie zich profileert.

De hoofdofficier blijkt weliswaar een sterke manager, maar als bevoegd gezag functioneert hij niet. Zijn parket werd onlangs, omdat hij de beste prestatiecijfers kon laten zien, tot 'modelparket' uitgeroepen. De operatie was geslaagd, maar de patiënt is wel overleden. Een ambtelijke organisatie die gebaseerd is op de vrees dat men op elk moment kan worden afgerekend, verhoogt niet de loyaliteit van haar ambtenaren ten opzichte van de eigen minister.

Hoe moet het nu verder? Het zou zeer ernstig zijn als de Tweede Kamer vandaag zou doen alsof het uitsluitend om een ordinaire machtstrijd gaat. Dan zijn we snel klaar. Want in een politiek klimaat, waarin onafhankelijke juridische toetsing steeds vaker verdacht wordt gemaakt, is het duidelijk waar de macht ligt. Maar de politiek dient wel te bedenken dat, als de procureurs-generaal het veld moeten ruimen, de rechtsstaat de grote verliezer is.

Het is te hopen dat het college ook in de toekomst zijn rug weet recht te houden. Ook wanneer het niet om een bijbaantje gaat.

Tom Schalken is hoogleraar strafrecht aan de Vrije Universiteit Amsterdam

Meer over