Schoffelen voor een uitkering: nuttig werk of dwangarbeid?

De tegenprestatie die bijstandsgerechtigden moeten leveren roept weerstand op. De regel is een mijnenveld aan tegenstrijdigheden en schemerzones. Een rondleiding langs zes explosieven.

Verdringing

Het onbetaalde werk dat bijstandsgerechtigden doen, mag niet leiden tot verdringing, vinden alle politieke partijen. 'Postbezorging bijvoorbeeld, dat hoort betaald werk te zijn, dat moet je mensen niet als onbetaalde tegenprestatie laten doen, dat neigt naar verdringing', noemt VVD'er Potters. Sommige gemeenten laten bijstandsgerechtigden inderdaad post bezorgen of in de thuiszorg werken en dat in branches waar de afgelopen jaren veel ontslagen zijn gevallen. De gemeente Schagen bezorgde bijstandsgerechtigden een baan als taxichauffeur, maar daardoor raakten bestaande taxichauffeurs werkloos.

Ook tegenprestaties mogen uitdrukkelijk niet leiden tot verdringing van betaalde banen, staat in het wetsvoorstel van het kabinet. 'Zij worden verricht naast of in aanvulling op reguliere arbeid.' Een begrijpelijke eis, maar lastig in de praktijk te brengen. In de gemeente Geertruidenberg moest een bijstandsgerechtigde bijvoorbeeld afzien van zijn plan om als tegenprestatie gratis gitaarlessen te geven, want een professionele gitaarleraar uit het dorp vreesde daardoor klandizie te verliezen. En er komt nog een eis bij: tegenprestaties mogen eigenlijk ook geen vrijwilligerswerk verdringen. Vrijwilligerswerk is in principe geen tegenprestatie, vindt het kabinet. Gemeenten moeten dus werkzaamheden zien te verzinnen waarvoor niet genoeg vrijwilligers te vinden zijn.

Gemeenten klagen dat het lastig is (voldoende) activiteiten te verzinnen, zoals de Inspectie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in november schreef. Dat terwijl tegenprestaties nu nog niet verplicht zijn. Als de wens van het kabinet doorgaat om de tegenprestatie verplicht te maken voor alle gemeenten en vrijwel alle bijstandsgerechtigden, moeten gemeenten nog veel meer activiteiten verzinnen.

Omdat de tegenprestatie werk moet zijn dat nog niet wordt gedaan, moeten bijstandsgerechtigden bijvoorbeeld schoonmaken op plekken waar geen enkele betaalde schoonmaker normaal schoonmaakt, of grofvuil ophalen dat vuilnismannen anders laten liggen. Het gevolg is dat sommige tegenprestaties zo glansrijk slagen voor de antiverdringingsproef dat het de vraag is of ze wel nuttig zijn. Het tellen van weidevogels heeft wellicht ornithologisch nut, maar hoe zinvol is het poetsen van verkeersborden of het organiseren van een verkiezing voor de beste weerman - stuk voor stuk door gemeenten gevraagde tegenprestaties.

Tegenprestatie versus reïntegratie

Een van de verwarrende aspecten van de tegenprestatie is het onderscheid met reïntegratie. De tegenprestatie is niet bedoeld om mensen aan het werk te helpen. Toch wordt de tegenprestatie vaak verward met 'werken met behoud van uitkering' of de zogeheten participatieplaatsen, die juist wel zijn bedoeld als reïntegratie-instrumenten. De vlak voor Kerstmis gepubliceerde Volkskrant-artikelen over takken rapende, schoenen poetsende of documenten tellende bijstandsgerechtigden in Amsterdam gingen bijvoorbeeld over werken met behoud van uitkering. De gemeente Amsterdam doet officieel zelfs niet aan tegenprestaties. Toch verdedigden sommige commentatoren, evenals de Amsterdamse burgemeester Eberhard van der Laan, deze werkzaamheden met het argument dat er niets mis is met takken rapen in het bos of schoenen poetsen. Ongetwijfeld zijn dit respectabele bezigheden, maar dat is een argument dat eerder past bij de tegenprestatie, die bijstandsgerechtigden vraagt een wederdienst te leveren die 'maatschappelijk nuttig' is. Waar het om gaat, is of takken rapen bijstandsgerechtigden gaat helpen een betaalde baan te vinden.

'Werk gaat altijd voor', zegt ook VVD'er Sjoerd Potters. 'De tegenprestatie mag de kans op reïntegratie niet in de weg zitten.' Veel gemeenten maken daarom een scherp onderscheid tussen wie ze een tegenprestatie laten doen en wie ze laten werken met behoud van uitkering, blijkt ook uit de studie Voor wat hoort wat van de Inspectie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). Werken met behoud van uitkering is voor mensen die 'dichtbij de arbeidsmarkt staan', zoals dat in ambtenarenjargon heet, de tegenprestatie is tot nu toe veelal bedoeld voor mensen met een minder groot geachte kans op een betaalde baan.

Gemeenten gepasseerd

Een van de zoemwoorden in de Tweede Kamer is dezer dagen 'maatwerk'. Beleid moet zo veel mogelijk op maat worden gesneden van het individu en dat kunnen gemeenten beter dan het Rijk, vindt ook het kabinet. Maar de kabinetsplannen voor de tegenprestatie staan lijnrecht tegenover het zo geprezen maatwerk, vinden de gemeenten vrijwel unaniem. Veel gemeenten hebben namelijk al jarenlang ervaring met de tegenprestatie. Nu wil het kabinet álle gemeenten verplichten de tegenprestatie op te leggen. De gemeenten hebben bovendien nauwelijks nog de vrijheid om te bepalen welke sancties ze opleggen als een bijstandsgerechtigde onvoldoende meewerkt. Als het aan het kabinet ligt, kunnen mensen straks voor straf drie maanden hun uitkering kwijtraken.

Hoe valt dit te rijmen met de kabinetsretoriek over 'decentralisering', oftewel meer macht overhevelen van het Rijk naar de gemeenten? Niet, zegt de Raad van State, die stelt dat het kabinet zich alleen moet bezig houden met de 'wat-vraag' (welke taken moeten de gemeenten uitvoeren), niet met de 'hoe-vraag' (hoe moeten ze dat doen). Niet, zegt ook René Paas van Divosa. Gemeenten hebben geen probleem met de tegenprestatie, wel met het categorische karakter dat het kabinet eraan wil geven. En dat terwijl gemeenten het door alle bezuinigingen met fors minder budget moeten stellen. Tot nu toe heeft hooguit een paar procent van de bijstandsgerechtigden een tegenprestatie moeten doen, maar hoe moet dat straks als ze vrijwel allemaal een tegenprestatie moeten doen? Paas: 'Het vergt weinig fantasie om te zien dat gemeenten de menskracht niet hebben om de tegenprestatie te organiseren.'

Wederkerigheid

Het meest gebruikte argument voor de tegenprestatie is: 'voor wat hoort wat', wie in de bijstand zit, moet iets terugdoen. Anders loopt de solidariteit met de werkende Nederlanders gevaar, die met hun belastinggeld het uitkeringenstelsel overeind houden, luidt de redenering. Kamerlid Sjoerd Potters van de VVD, uitgesproken voorstander, verwoordt het zo: 'Als je twee buurmannen hebt, de een werkt 40 uur per week tegen minimumloon, de ander zit in de bijstand, dan is het toch een vorm van sociale rechtvaardigheid dat deze laatste iets terugdoet voor de met het belastinggeld van zijn buurman betaalde uitkering?'

De redenering klinkt logisch, maar is ze dat wel? Moeten mensen straks een tegenprestatie leveren voor alles wat ze mede dankzij andermans belastinggeld krijgen? Dus ook ouders voor hun kinderbijslag, gepensioneerden voor hun AOW of zieken voor AWBZ-zorg? En leveren bijstandsgerechtigden al niet een tegenprestatie, vragen critici. Ze hebben immers een sollicitatieplicht. Wie zich daar onvoldoende van kwijt, kan in het ergste geval al zijn uitkering verliezen.

Bovendien hebben bijstandsgerechtigden zelf vaak ook jaren gewerkt en belasting betaald, zegt Alex Corrà van de Vrije Universiteit, die onderzoek deed naar de tegenprestatie. Corrà vraagt zich af of de bijstand nog wel een vangnet is als het leveren van een tegenprestatie een absolute voorwaarde is om een uitkering te krijgen. 'Bijstand is een noodvoorziening. Als je daarvoor nog een tegenprestatie vraagt, begint het meer op een verzekeringsrelatie te lijken, waarbij je een premie in natura betaalt en er een uitkering voor terugkrijgt.' Vraag niet wat de overheid voor jou kan betekenen, maar wat de overheid vindt dat jij voor je land moet doen, resumeerden de bestuurskundigen Willem Trommel en Jurre van den Berg al eerder, met een knipoog naar Kennedy's beroemde, maar meer liberale uitspraak. Aan de andere kant blijkt uit onderzoeken dat onder bijstandsgerechtigden zelf wederkerigheid een van de meest genoemde voordelen is, constateert René Paas van Divosa, de vereniging van directeuren van sociale diensten. 'Veel bijstandsgerechtigden zijn blij dat ze iets terug kunnen doen. Ze zeggen dankzij de tegenprestatie niet meer het gevoel te hebben dat ze alleen maar hun hand ophouden.'

Waarom gebeurt dit?

De tendens naar een strengere bijstand is al langer gaande en tekent zich af in veel Europese landen. Bijstandsgerechtigden moeten zich meer inzetten om aan werk te komen en worden harder gestraft wanneer ze hun plichten onvoldoende nakomen. Dit wordt met een financieel argument gerechtvaardigd: de bijstand moet goedkoper. Veel gemeenten gebruiken het vooruitzicht van de tegenprestatie dan ook deels om mensen af te schrikken een uitkering aan te vragen, blijkt uit onderzoek van de Inspectie van SZW.

Zijn de 'voor wat hoort wat'-argumenten dan camouflage voor bezuinigingen? Critici zien nog een reden. Bestuurskundige Willem Trommel wijst naar de twee houtwormen van de verzorgingsstaat: globalisering en individualisering. Volgens Trommel leiden zij tot een overreactie van de staat, die probeert het sociale weefsel van de maatschappij te herstellen. Dit leidt tot 'gulzig bestuur', waarbij de overheid steeds dieper ingrijpt in de persoonlijke levenssfeer van burgers. Symboliek speelt daarbij een rol, constateert de Groningse hoogleraar sociale zekerheidsrecht Gijsbert Vonk. 'Om onze solidariteit te bestendigen, laten we voortdurend groepen over de bühne paraderen die onze solidariteit niet verdienen: uitvreters, luilakken, fraudeurs. Daaraan ontspruit de retoriek over de hardwerkende Nederlander en Henk en Ingrid.'

Meedoen of straf?

Socioloog Thomas Kampen volgde voor zijn promotieonderzoek 65 bijstandsgerechtigden die een tegenprestatie moesten leveren. Kampen constateerde dat de tegenprestaties veelal een positieve uitwerking hadden: ze hielpen mensen uit hun sociale isolement. 'Mensen met rust laten, werkt in veel gevallen averechts. Ze raken in een neerwaartse spiraal van minderwaardigheidsgevoelens, die juist veel onrust met zich meebrengt.'

'Eigenlijk is onverschilligheid en je niet bemoeien met bijstandsgerechtigden nog erger', vindt Potters. Volgens hem laten de ervaringen van gemeenten zien dat veel bijstandsgerechtigden na aanvankelijke tegenzin uiteindelijk toch baat zeggen te hebben bij hun tegenprestatie.

Kampen plaatst daar wel een kanttekening bij. Het kabinet wil de tegenprestatie nu opleggen als een verplichting voor alle bijstandsgerechtigden. Wie een tegenprestatie weigert, kan een strafkorting krijgen op zijn uitkering of zelfs helemaal de bijstand te verliezen. 'Er zitten heel veel mensen thuis die graag iets zouden willen doen, maar ze weten niet hoe. Daarbij kunnen ze hulp gebruiken, in plaats van dat ze met een stok naar buiten worden gejaagd door de overheid.'

Wanneer slaat participeren om in dwang? Dat is een vraag die critici stellen. De overheid wordt meer en meer toegerust om in de persoonlijke levenssfeer van burgers te treden, zegt onderzoeker Alex Corrà. Ook gemeenten klagen dat de tegenprestatie, door het verplichte karakter dat het kabinet eraan wil geven, een negatieve insteek krijgt. De Raad van State vond dat het wetsvoorstel van het kabinet de vraag opriep hoe de tegenprestatie zich verhoudt tot het verbod op dwangarbeid. Niemand wordt gedwongen een uitkering aan te vragen, dus kan er ook geen sprake zijn van dwangarbeid, vindt het kabinet. Maar is er wel sprake van vrijwilligheid als iemand zonder bijstand niet in zijn bestaan kan voorzien, vroeg de Raad van State zich af.

Sommige bijstandsgerechtigden moeten gehuld in oranje hesjes plantsoenen schoffelen of grofvuil ophalen. Het verschil met een taakstraf is bij dergelijke werkzaamheden niet evident, vindt Corrà. 'Het komt dicht in de buurt van stigmatisering. En dan rijst er een impliciete schuldvraag, alsof de bijstandsgerechtigden het aan zichzelf te danken hebben dat ze plantsoenen staan te schoffelen.'

Wet werk en bijstand

Ruim 400 duizend Nederlanders moeten rondkomen van de bijstand. Als het aan het kabinet ligt, zijn gemeenten vanaf 1 juli verplicht een tegenprestatie te vragen voor die uitkering. Als sneeuwruimer, ramenlapper, voorlezer op school of als teller van weidevogels, om wat praktijkvoorbeelden te noemen. De werkzaamheden zijn verplicht, onbetaald en moeten 'maatschappelijk nuttig' zijn, staat in het voorstel voor de Wet werk en bijstand. Eind deze maand debatteert de Kamer verder over de wet.

undefined

Meer over