Rol senaat dringend aan herziening toe

Het conflict rond de Ziektewet heeft de discussie over de rol van de Eerste Kamer opnieuw doen oplaaien. Erik Jurgens kan zich de kritiek voorstellen, maar wijst tegelijkertijd op de tegenstrijdige opvattingen over de senaat....

MET de Eerste Kamer kan het zo echt niet langer. Niet dat de senatoren hun werk niet goed doen, integendeel zelfs. Maar er zit een grote tegenstrijdigheid tussen aan de ene kant de formele bevoegdheden van de senaat en het verwachtingspatroon van het publiek, en aan de andere kant de bescheiden rol die de heersende politieke consensus aan de senaat toekent.

Ik hoor steeds weer die prachtige vertogen dat de senaat een 'kamer van bezinning' (chambre de réflection) zou zijn die slechts de kwaliteit van de wetgeving toetst, met name aan de Grondwet en aan de beginselen van de rechtsstaat, maar die het politieke primaat overlaat aan de Tweede Kamer. Die verhalen zijn kletskoek, zij dekken de werkelijkheid toe.

In de politiek wordt niet aan bezinning gedaan, maar aan macht. Bezinning is alleen dan relevant wanneer deze de macht beïnvloedt. Formeel heeft de senaat inderdaad macht gekregen: hij mag wetsvoorstellen van de regering die al in de Tweede Kamer zijn aangenomen, verwerpen. Hij mag ministers ter verantwoording roepen en parlementaire enquêtes houden. Geen wonder dat mensen, zoals onlangs bij de Nabestaandenwet en dezer dagen nog bij de Ziektewet, dachten dat de senaat die macht kon gebruiken.

De behandeling van die wetsvoorstellen was grondig voorbereid en daarbij bleek van verschillende kanten een groot ongenoegen. En dan ging het echt niet alleen om kwesties van wetgevingskwaliteit en van de rechtsstaat, maar ook om politieke meningsverschillen.

Laat ik voor het gemak deze schriftelijke gedachtenwisseling met de regering, gevolgd door een mondelinge discussie 'bezinning' noemen.

Maar dan. Wat mogen wij senatoren doen met die soms zeer kritische kanttekeningen, afkomstig van de oppositie èn de regeringsfracties? Mogen we dat voorstel dan met amendementen verbeteren? Nee, dat mogen we niet.

Mogen wij de tekst terugsturen naar de Kamer, met een verzoek het voorstel op die punten te heroverwegen. Nee, dat mogen wij niet.

Mogen wij de hele handel gewoon laten liggen, in de hoop dat de regering met iets beters komt. Ja, formeel zou dat kunnen, maar daarmee stel je al een politieke daad dat vlak tegen verwerping aan zit.

Mogen we tegen de regering zeggen dat zij de gebreken maar snel moet repareren met een spoedwetje (novelle) dat via de Kamer weer bij ons komt? Eigenlijk niet, maar het komt soms bij politiek minder belangrijke zaken wel voor.

Mogen we het wetsvoorstel aanvaarden, maar de regering eerst onder druk zetten om bepaalde gebreken later alsnog te verhelpen, eventueel via 'flankerend beleid' (wat dat ook moge wezen). Ja, dat blijkt te kunnen, zoals bij de Ziektewet.

Mogen wij het wetsvoorstel verwerpen als we er politieke bezwaren tegen hebben? Ja, formeel wel, maar haal het niet in je hoofd, zeggen ze, dat betekent een kabinetscrisis. Hoezo dat? Als het kabinet de senaat onder druk zet door te dreigen met aftreden, dan bevestigt het in feite de politieke rol van de senaat. Het kabinet zegt daarmee: wij hebben jullie vertrouwen nodig om aan te kunnen blijven en wij beschouwen deze verwerping als een motie van wantrouwen in de regering.

Maar dat klopt niet met de politieke consensus. Daarin wordt steevast gezegd dat de regering moet steunen op een meerderheid in de Tweede Kamer. Daarom wordt met de kamerfracties een regeerakkoord gesloten, niet met senaatsfracties. Verwerping door de senaat hoeft dus geenszins te leiden tot aftreden van het kabinet.

Vroeger werd dat ook zo gezien. Mijn grootvader van moederszijde, J.C.L. van der Lande stemde in 1931 als lid van een regeringsfractie in de senaat (de RKSP) met enige fractiegenoten tegen de Pachtwet, waardoor het voorstel werd verworpen. De regering trad niet af. Zij stuurde de senaat ook niet naar huis (dat zou ook geen zin hebben: in de Provinciale Staten, die de senaat hadden verkozen, waren de politieke krachtsverhoudingen niet veranderd). Het kabinet diende eenvoudig een nieuw, gewijzigd, wetsvoorstel in.

De voorman van de RKSP, Nolens, zorgde er wel voor dat Van der Lande en zijn bentgenoten in 1933 niet meer terugkwamen op de kandidatenlijst. Maar ja, dat risico loopt een eigenwijze volksvertegenwoordiger altijd.

Uit het voorgaande blijkt hoe gespleten de geldende opvatting over de senaat is. Hij wordt politiek samengesteld, op grond van kandidatenlijsten opgesteld door politieke partijen. Die partijen zetten daar niet uitsluitend politieke amateurs op, integendeel.

Wetsvoorstellen en begrotingen worden serieus behandeld, een doublure van de Kamer. Formeel kan de senaat ze verwerpen, en het publiek verwacht dat dit soms ook zal gebeuren. Daartegenover staat de werkelijkheid, waarbij de toonaangevende politici in Kamer en regering zitten en de consensus hooghouden dat het politieke primaat bij de Kamer ligt en de senaat een bezinnende functie heeft.

Als de senaat nu en dan politiek zijn tanden laat zien - ook toetsing aan de beginselen van grondwet en rechtsstaat kan tot een politieke stellingname dwingen -, dan wordt hij met politieke middelen in de hoek gezet door de regering die dreigt met een crisis.

'De senaat toont zich niet meer wars van politiek, hoe tandeloos die houding ook is', aldus José Smits en Milja de Zwart (de Volkskrant, 8 februari). Die constatering is niet onjuist. Maar kun je er wel een politiek college op nahouden dat 'wars van politiek' moet zijn?

Wij moeten kiezen. Of de senaat is een politiek college, net als de Tweede Kamer, en het beoordeelt regeringsvoorstellen op hun mérites, ook de politieke, met het gevolg dat hij voorstellen kan verwerpen of aanhouden tot er met regering en Kamer een compromis is bereikt.

Of de senaat is geen politiek college, maar een bezinningscollege. Dan moet hij zich ook niet bezig houden met zaken waarover regering en Tweede Kamer zich reeds politiek hebben uitgesproken, zoals wetsvoorstellen, maar zich bijvoorbeeld beperken tot onderwerpen van lange termijn waarover geen concrete voorstellen liggen, of - veel beter - tot onderzoek naar de wijze waarop bestaande wetgeving functioneert.

Kiezen we voor het eerste alternatief, dan moeten we daar ook ruiterlijk voor uitkomen, moeten we de leden van de senaat daarop selecteren (dat gebeurt eigenlijk al), en moeten we vooral iets bedenken om conflicten als die rond de Ziektewet op te lossen. Nu ontbreekt dit, alleen buigen of barsten is mogelijk. De senaat is steeds de verliezer totdat hij een keer zijn kont tegen de krib gooit.

Het probleem zit niet zozeer in de relatie tussen senaat en regering, maar in de relatie tussen Kamer en senaat. Het stelsel zou dan ook moeten voorzien in een oplossing van een conflict tussen beide kamers van het parlement.

In de discussies over staatkundige vernieuwingen in de periode 1990-1994 zijn er enige aangedragen, maar nimmer serieus genomen door politici die de toon aangeven. Mogelijkheden zijn:

a) de senaat krijgt de mogelijkheid wetsvoorstellen terug te sturen naar de Kamer voor heroverweging. Vervolgens kan het stelsel voorzien in afdoening door de Kamer, dan wel in opnieuw doorsturen naar de senaat ter beslissing;

b) heeft de senaat in meerderheid problemen, dan handelt hij het wetsvoorstel niet af. Er treedt dan een proces van conciliatie (onderhandeling) in werking tussen Kamer en senaat die kan leiden tot nadere amendering van het wetsvoorstel. Een voor de hand liggende plaats voor besluitvorming terzake zou kunnen zijn de Verenigde Vergadering van beide kamers. De Grondwet voorziet daar al in voor enkele bijzondere omstandigheden;

c) de senaat vermijdt botsingen met de Kamer door zijn aandacht te verplaatsen van de behandeling van wetsvoorstellen die de Kamer al heeft aanvaard naar andere vormen van toezicht op het regeringsbeleid. Als voorbeelden moge dienen: kleine, gerichte onderzoeken naar de wijze waarop wetten worden uitgevoerd, of toezicht op besluiten die in het kader van de Europese Unie worden genomen.

TOT nu toe was noch bij de Kamer noch bij de senaat bereidheid aanwezig om de taak van de senaat te wijzigen, of om zijn relatie tot de Kamer anders te regelen. Het blijkt nu dat de senaat, vooral omdat het qua wijze van samenstelling net zo'n politiek college is geworden als de Kamer, en daardoor bijna dezelfde politieke legitimatie heeft, aan een gedaanteverandering bezig is.

Over aard en omvang daarvan moet dringend een nieuwe consensus ontstaan, liefst vastgelegd in nieuwe procedures. Want het stelsel zelf lijdt aan een innerlijke tegenspraak. Deze ondermijnt het politieke stelsel en schaadt het aanzien van het parlement.

Erik Jurgens is lid van de Eerste Kamer voor de PvdA en hoogleraar staatsrecht aan de Vrije Universiteit te Amsterdam.

Meer over