Regio's hebben rijk steeds minder nodig

De huidige bestuurlijke inrichting van Nederland heeft volgens A.C. Zijderveld zijn langste tijd gehad. Er tekenen zich voor de nabije toekomst drie nieuwe bestuurslagen af: Brussel, Den Haag en de regio's....

SEDERT de grote Thorbecke, wiens tweehonderdste geboortedag we 14 januari 1998 zullen gedenken, zijn we eraan gewend in ons land drie bestuurslagen te onderscheiden: rijk, provincie, gemeente. De provincie is daarbij de tussenlaag, en wordt wat bestuurlijke en politieke invloed betreft beschouwd als een per definitie zwakke en dus niet zo erg relevante bestuurslaag.

Lange tijd spraken we over een gedecentraliseerde eenheidsstaat, maar dat veranderde sterk toen na de Tweede Wereldoorlog een veelomvattende verzorgingsstaat werd opgezet. Gemeentelijke en provinciale instanties raakten toen veel macht kwijt aan de rijksoverheid.

'Den Haag' werd alras het epicentrum van de bestuurlijke en politieke macht in Nederland. Dat was geen socialistisch project, want nagenoeg alle politieke partijen hebben aan deze sluipende centralisatie meegewerkt.

Daarin is inmiddels alweer het nodige veranderd. Vanaf ruwweg begin jaren tachtig hebben we gepoogd de tot een ware moloch uitgegroeide verzorgingsstaat, die zowel onbetaalbaar als onbeheersbaar was geworden, in te dammen. De kabinetten Lubbers hebben op voortvarende wijze werk gemaakt van decentralisatie en deregulering.

Maar er gebeurde nog wat: de Europese Unie groeide uit tot een belangrijke bestuurslaag, waarbij 'Den Haag' een deel zijn soevereiniteit overdroeg aan 'Brussel'.

Het is niet ondenkbaar dat de oude driedeling van Thorbecke in de komende decennia zal veranderen in een geheel andere driedeling: de Europese Unie ('Brussel'), de nationale staat ('Den Haag'), en daaronder de regio's (provincies en gemeenten). Het rijk is dan de tussenlaag die - zoals dat nu eenmaal gaat met tussenlagen - per definitie zwak zal zijn.

Menig politicus en bestuurder zal hier wat onwennig tegen aankijken. Nu is overigens al merkbaar dat er een hechte band ontstaat tussen regio's en steden enerzijds, en de Europese Unie anderzijds - een band die als het ware langs het rijk heengaat.

In het jaar 2050 zal dit in Nederland een geheel ander beeld van de bestuurlijke en politieke verhoudingen opleveren: binnen het kader van de Europese Unie zullen we weer een land van gewesten en steden worden.

Overigens is deze verzwakking van de centrale, nationale staat die vooral door post-modernisten wordt toegejuicht, niet ongevaarlijk: het 'democratische gat' in de Europese Unie blijft een probleem. Bovendien: de nationale staat als rechtsstaat en verdediger van de rechtsorde blijft van eminent belang. Nimmer mag hij verworden tot een post-modernistische 'virtuele staat'.

En om misverstanden te voorkomen: ik ben van mening dat dit alles alleen zinvol kan geschieden in het kader van onze constitutionele monarchie. De inmiddels gemoderniseerde monarchie zal juist omdat het rijk een andere betekenis gaat krijgen, alleen maar in belang toenemen als het instituut dat de gewesten en steden cultureel en maatschappelijk verenigt tot een land met een eigen identiteit.

De vraag die bij mij opkomt als ik bovengenoemde ontwikkelingen waarneem, is de volgende: wat voor bestuurlijk en politiek leiderschap is er nodig om dit alles succesvol te doen verlopen?

Als in het kader van de Europese Unie en onder invloed van tal van mondiale ontwikkelingen de oude driedeling van Thorbecke gaat veranderen in nieuwe verhoudingen en constellaties, waarin onze provincies en gemeenten (vooral de steden) een rol krijgen toebedeeld die bestuurlijk en politiek van veel grotere betekenis zullen zijn dan tot nu toe het geval was, dan zullen er aan het provinciale en gemeentelijke leiderschap andere, zwaardere eisen gesteld gaan worden.

Ik heb het dus over de veranderende en gedeeltelijk al veranderde rol en betekenis van de commissaris der koningin en de burgemeester. In de private sector is het al heel gewoon nadruk te leggen op het belang van goed leiderschap. In de publieke sector zijn we daar nog huiverig voor. We hebben het vooral in Nederland niet erg op bestuurlijke en politieke leiders.

Er zijn twee redenen voor deze koudwatervrees. De eerste is begrijpelijk, de tweede onbegrijpelijk. Ten eerste: we hebben na Hitler, Stalin, Mao en Castro onze bekomst van de Grote Leiders. De Führer, El Lider, de Partijsecretaris en de Roerganger - ze hebben niets dan dood en verderf gebracht voor de volkeren die aan hen onderworpen waren.

De tweede reden is dat we gaande de jaren zestig en zeventig democratie vooral zijn gaan definiëren in termen van nivellering, niet alleen sociaal-economisch, maar ook sociaal-cultureel. Het motto tijdens de hoogtijdagen van de verzorgingsstaat was 'ieder voor zich, en de staat voor ons allen'. En die staat werd allengs tot een nivellerende bureaucratie waarin leiderschap overbodig en zelfs schadelijk werd geacht.

Dat is een grove en tragische vertekening van wat een democratie is en kan zijn. Er is in een vitale democratie wel degelijk ruimte voor leiderschap, zij het dat dit leiderschap aan strikte procedures is gebonden: leiders worden via verkiezingen gekozen, hun mandaat is naar inhoud en tijd geclausuleerd. Voldoen ze niet aan de verwachtingen en de eisen van hun ambt, dan kan dat mandaat volgens procedurele regels worden beëindigd.

Dit is essentieel voor democratisch leiderschap: het gaat niet om benoemde ere-ambten voor notabelen, maar om functies die worden uitgeoefend door daartoe gekozen en door de kiezers capabel geachte personen.

Dit in gedachten houdend, wenden we ons nu tot de veranderende en deels al veranderde posities van commissaris der koningin en burgemeester. Het is inmiddels duidelijk dat de tijd van de wijze, ietwat bezadigde burgervader en de ceremoniële, lintjesknippende commissaris reeds lang voorbij is.

Wat de laatste betreft: de Provinciewet van 1962 en de wijziging van artikel 113 van deze wet in 1974 bewerkstelligden een zekere modernisering van het commissarissenambt. Ook gebeurde dat met de nieuwe instructie voor de commissarissen des konings bij Koninklijk Besluit van 12 januari 1966.

Mijn stelling is dat deze trend van functieverzwaring in de komende decennia nog duidelijker zal worden, wat interessante consequenties zal hebben.

Ik zie vooral drie dimensies die deze twee ambten zullen gaan kenmerken, en in zekere zin ook nu al kenmerken. Om te beginnen moeten zowel de commissaris als de burgemeester meer dan tot nu toe gangmakers zijn in de vernieuwingsprocessen op sociaal-economisch, sociaal-cultureel en bestuurlijk niveau.

Waar het om veranderingen gaat, nemen zij steeds het voortouw. Maar ze lopen niet zomaar achter iedere maatschappelijke, bedrijfskundige, bestuurlijke en politieke modegril aan. Ze hebben een op historische kennis en historisch besef gebaseerde wijsheid om belangrijk provinciaal en gemeentelijk erfgoed te bewaken. Ze zijn dus prudente gangmakers.

Ten tweede, ze sturen deze processen aan, weten de juiste mensen te vinden aan wie belangrijke vernieuwingstaken gedelegeerd moeten worden. Maar delegeren betekent niet afschuiven. De nieuwe commissarissen en burgemeesters zijn regisseurs van al die processen die in hedendaagse en toekomstige samenlevingen plaatsvinden.

Het is als een complex theaterstuk waarin vele rollen en vele acteurs optreden. De nieuwe provinciale en gemeentelijke topbestuurders moeten deze rollen en acteurs niet alleen op elkaar afstemmen, maar vooral ook inspireren met nieuwe ideeën en originele aanwijzingen. Daar kunnen ze natuurlijk van buitenaf adviseurs voor aantrekken, maar uiteindelijk moet de inspiratie toch van henzelf komen. Ze zijn dus niet alleen prudente gangmakers, maar ook inspirerende regisseurs.

Ten derde: we moeten natuurlijk niet naïef zijn. Succesvol bestuur heeft alles met macht te maken. Prudentie en het vermogen te inspireren zijn mooie en noodzakelijke eigenschappen, maar als het erop aankomt, moeten de moderne commissarissen en burgemeesters met macht kunnen omgaan.

Ze moeten in 'Den Haag' en vooral in toenemende mate in 'Brussel' de zaken van 'hun' provincie en 'hun' gemeente kunnen behartigen. Daar moeten ze serieus genomen worden, en dat worden ze niet als ze alleen maar benoemde notabelen zijn.

Om het wat hard te formuleren gebruik ik met opzet een onsympathieke, Engelse term: ze moeten power brokers zijn, bestuurlijke en politieke 'mannetjesputters'.

Maar ook hier een aanvullende kwalificatie. Zoals de commissarissen en burgemeesters als gangmakers prudent en als regisseurs inspirerend moeten zijn, moeten zij als power brokers democratisch zijn. Dat wil zeggen, zoals ik zojuist betoogde, hun macht is geclausuleerd, gebonden aan democratische procedures, bovenal die van de verkiezingen.

Eerder al pleitte ik voor gekozen burgemeesters. Ik kom er onder invloed van de hierboven geschetste veranderingen ook steeds meer toe te pleiten voor gekozen commissarissen der koningin.

Als die meer zijn dan de bezetters van ambten die op partijpolitieke gronden verdeeld worden, als die invloedrijke gangmakers, regisseurs en power brokers van de provincies worden en gedeeltelijk al zijn, dan is het ongewenst dat zij niet via normale democratische procedures worden gekozen.

Ik zei het al: ik ben geen republikein. Integendeel. Het gezicht van Nederland, onze zo broodnodige nationale identiteit, wordt niet gekenmerkt door een al dan niet vermeend succesvol 'poldermodel', en al helemaal niet door een behoorlijk abstract 'rijksniveau'. De corporate culture van Nederland wordt juist nu en de komende decennia gekenmerkt door onze twee talen (het Nederlands en het Fries) en door onze geschiedenis.

Binnen deze geschiedenis nemen onze eeuwenoude band met het Huis van Oranje en de inmiddels succesvol gemoderniseerde, constitutionele monarchie een centrale plaats in. Het af en toe opborrelende republikanisme is in mijn ogen een aan barbarisme grenzende kortzichtigheid. De monarchie zal in betekenis alleen maar toenemen.

Maar de commissaris der koningin is ondanks deze klinkende naam natuurlijk allang niet meer een met de monarchie verstrengeld ambt. Het gaat veeleer om een partijpolitiek ambt dat niet meer beantwoord aan de eisen van moderne, Europese bestuursfuncties. We zullen niet alleen naar een gekozen burgemeester, maar ook naar een gekozen commissaris der koningin toe moeten.

Het is dan ook beter de naam te veranderen. In navolging van de provincie Limburg kan dan beter van gouverneur worden gesproken. Het is natuurlijk niet maatgevend, maar wel aantrekkelijk dat in één van de meest gedecentraliseerde democratieën, de Verenigde Staten van Amerika, deze titel onmiddellijk naar zijn juiste betekenis zal worden begrepen.

Het boeiende van dit vooralsnog wat vrijblijvende gedachtenexperiment vind ik zelf de combinatie van traditie en toekomst. Traditie: Nederland als een gedecentraliseerd geheel van gewesten en steden in het kader van een constitutionele monarchie. Toekomst: Nederland als onderdeel van de Europese Unie waarin niet de nationale staten, maar de regio's en de steden de hoofdrollen zullen gaan spelen.

A.C. Zijderveld is hoogleraar sociologie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.

Dit artikel is een bewerking van een toespraak die hij onlangs heeft gehouden bij de aanbieding van het Manifest Brabant 2050 in het Noord-Brabants Museum in Den Bosch.

Meer over