Reconstructie

Regeren op hoofdlijnen, zoals Tjeenk Willink wil, kan al gauw tot een permanente strijd leiden

De volgende coalitie moet op hoofdlijnen regeren, zei informateur Herman Tjeenk Willink dinsdag opnieuw. Hoe moeilijk dat is, blijkt uit een reconstructie van het immigratiebeleid van het kabinet-Rutte III. ‘Wij wisten dat niks gratis is.’

Madeleine van Toorenburg (CDA), Joël Voordewind (CU), Klaas Dijkhoff (VVD) en Bente Becker (VVD) praten na op de werkkamer van Dijkhoff na een nieuw akkoord over immigratie.  Beeld Freek van den Bergh / de Volkskrant
Madeleine van Toorenburg (CDA), Joël Voordewind (CU), Klaas Dijkhoff (VVD) en Bente Becker (VVD) praten na op de werkkamer van Dijkhoff na een nieuw akkoord over immigratie.Beeld Freek van den Bergh / de Volkskrant

Het verlangen naar korte formaties en bondige regeerakkoorden, dinsdag opnieuw geagendeerd door informateur Herman Tjeenk Willink, heeft het Binnenhof al decennia in de greep. Waarom komt het er dan niet van? Voor het antwoord op die vraag keerden we terug naar de Tweede Kamerleden die in het kabinet-Rutte III het immigratiebeleid ontwierpen – dé splijtzwam in de formatie en in de daaropvolgende jaren. Waarom ging dat toch zo moeizaam?

ZOMER 2017

In juni 2017 stapt GroenLinks voor de tweede keer uit de kabinetsformatie met het ‘motorblok’ van VVD, CDA en D66. De partij kan zich niet vinden in de beoogde paragraaf over migratie uit Afrikaanse landen. GL wordt afgelost door de ChristenUnie. De formatie is dan al honderd dagen onderweg.

De asielwoordvoerders van VVD en CU, Malik Azmani en Joël Voordewind, krijgen – als representanten van de twee uiterste flanken – van informateur Gerrit Zalm de opdracht een compromistekst over migratie en asiel te schrijven.

‘Ik heb twee weken met Azmani op zijn kamer gezeten’, herinnert Voordewind zich. Anders dan GL kan de CU wel akkoord gaan met nieuwe Europese migratieovereenkomsten ‘met veilige derde landen, die materieel voldoen aan de voorwaarden van het Vluchtelingenverdrag’, zoals in hun tekst komt te staan. De twee komen er op de meeste punten uit, maar niet op de status van 1F’ers (vluchtelingen die worden verdacht van oorlogsmisdaden) en op het kinderpardon – het meest beladen onderwerp.

‘We gingen met ons resultaat terug naar de fractievoorzitters’, zegt Voordewind. ‘Die hebben de zaak verder uitonderhandeld.’ Over het kinderpardon blijft de VVD onvermurwbaar. Het wordt de bekende ‘meloen’ die de CU uiteindelijk doorslikt, als deel van het grote uitruilen. Er komt geen strafbaarstelling van illegaliteit (zoals de VVD wel wilde), geen herziening van het Vluchtelingenverdrag (zoals het CDA wel wilde) en het jaarlijkse quotum voor uitgenodigde UNHCR-vluchtelingen gaat omhoog van 500 naar 750 (conform de wens van D66 en CU). ‘Het was een langdurig proces van duwen en trekken’, blikt het dan net gekozen D66-Kamerlid Maarten Groothuizen terug.

Op de avond waarop de CU moet instemmen met het regeerakkoord, verlaat de weifelende Voordewind de beslissende fractievergadering. Uiteindelijk krijgt hij van zijn fractieleider Gert-Jan Segers de verzekering dat hij, zodra het mogelijk is, bij de andere fractieleiders zal terugkomen op het kinderpardon. Voordewind stemt in. ‘Als ik weg was gelopen, had ik schone handen gehouden', blikt hij terug. ‘Maar dan kon ik niets meer doen voor de asielkinderen.’

Hun dossiers bewaart hij vanaf dat moment in een la in zijn kamer, wachtend op een gelegenheid.

JANUARI 2019

De kans op een aanpassing doet zich al vrij snel voor, in januari 2019. Nadat 2018 een jaar vol maatschappelijke actie is geweest, maakt CDA-Kamerlid Madeleine van Toorenburg bekend dat haar partij ‘een veranderd inzicht’ heeft gekregen en toch een pardon mogelijk wil maken. Behalve de CU wil ook D66 dat al langer.

‘Het ging mij niet om die tranentrekkende verhalen die in de media werden uitgespeeld’, zegt Van Toorenburg, ‘mij ging het om casussen die veel moeilijker waren, van jonge meiden die mij rechtstreeks benaderden en niet bij Jinek durfden te gaan zitten. Dat knaagde, en daarover sprak ik met Groothuizen.’

Van Toorenburg en Groothuizen vinden elkaar in een plan dat voorziet in een minder scherpe toepassing van het ‘meewerkcriterium’, dat vereist dat asielgezinnen met kinderen tijdens hun procedure aan een eventuele uitzetting hadden moeten meewerken. Dat verandert in een ‘beschikbaarheidscriterium’, waardoor gemiste afspraken met immigratiedienst IND of de gemeente niet fataal zijn. ‘In de formatie kon dat nog niet’, zegt Voordewind zuinigjes – het is wat hij toen al had voorgesteld.

Nu alleen de VVD nog.

En daar begint, opnieuw, het uitruilen. Ook de VVD wil immers met opgeheven hoofd naar buiten kunnen komen. VVD-Kamerlid Bente Becker, die op het punt stond de asielportefeuille van de naar Brussel vertrekkende Azmani over te nemen: ‘Op dat moment was er een nieuwe politieke realiteit. Wij hebben de coalitiepartners duidelijk gemaakt dat als zij het regeerakkoord uit balans zouden trekken, wij daar wel wat voor terug wilden hebben.’

Het leidt tot het volgende compromis: het kinderpardon zal eenmalig zijn, D66 en CU raken de 250 extra UNHCR-vluchtelingen uit de formatie weer kwijt en de VVD ziet een oude wens ingewilligd: de discretionaire bevoegdheid wordt weggehaald bij de staatssecretaris.

Die geeft bewindslieden de bevoegdheid in slepende individuele zaken uiteindelijk toch een verblijfsvergunning toe te kennen, als naar hun oordeel sprake is van schrijnende gevallen. ‘Dat lag lastig bij ons’, zegt Voordewind. ‘Die bevoegdheid was een humanitair ventiel. Maar goed, wij wisten dat niks gratis is.’

Becker: ‘Het is een verandering die heel goed heeft uitgepakt. De discretionaire bevoegdheid hield valse hoop in stand en was een reden om te traineren met eindeloos doorprocederen. Er was immers altijd nog die staatssecretaris om een beroep op te doen.’ In 2019 werd op deze grond door de IND-directeur in nog slechts vijf gevallen een status verleend, vorig jaar tien. Voor de wijziging gebeurde het meer dan honderd keer per jaar.

‘Dat het quotum voor hervestiging van de VVD weer omlaag moest, vonden wij erg zuur’, zegt Groothuizen. ‘Het is voor ons een teken dat de VVD zo min mogelijk mensen hiernaartoe wil halen.’ Becker (die inmiddels een nieuwe portefeuille in de Kamer heeft) ziet dat anders. ‘Het klinkt nobel, hervestiging, maar het is geen structurele oplossing. Bovendien hebben wij hier grote druk op de gezondheidszorg en de woningmarkt. Wij maken een andere keuze: investeer vanuit het budget voor ontwikkelingssamenwerking in opvang in de regio en bepaal aan de buitengrenzen van de EU wie wel en geen recht heeft op asiel.’

Door het kinderpardon krijgen uiteindelijk 569 kinderen en 502 volwassen familieleden een verblijfsvergunning.

ZOMER 2020

De deal van 2019 is exemplarisch voor het proces dat de coalitie vier jaar lang in de greep houdt: voor elke stap die de een wil zetten, verlangt de ander iets terug. De vrees voor gezichtsverlies bij de eigen achterban op principiële punten domineert alles.

Zeer moeizaam gaat het opnieuw in de zomer van 2020, na de branden in het vluchtelingenkamp Moria op Lesbos. Duizenden mensen zijn op slag dakloos. CU en D66 willen getroffen vluchtelingen met spoed opnemen in Nederland.

Onderhandelingen volgen, maar het komt er nauwelijks van. Op papier nog wel een beetje: Nederland zal vijftig alleenstaande minderjarige vluchtelingen (amv’s) opnemen en vijftig kwetsbare mensen in gezinsverband. De VVD eist dat dit honderdtal dan wel wordt afgetrokken van het aantal jaarlijks uitgenodigde UNHCR-vluchtelingen uit het regeerakkoord.

Bovendien wordt aan de amv’s de voorwaarde verbonden dat ze jonger dan 14 zijn. ‘Het verhaal van de vluchtelingenorganisaties dat veel jonge kinderen moederziel alleen zouden rondzwerven, klopte niet’, zegt Van Toorenburg. ‘En jongens van 16, 17 uit Afghanistan of Pakistan hadden nauwelijks uitzicht op een asielstatus, of bleken al familie in Duitsland of Frankrijk te hebben. Die konden dan beter daarnaartoe gaan. Daarom hebben we op enig moment gezegd dat ook kwetsbare gezinnen welkom waren.’

Uiteindelijk komen 21 gezinnen met 55 jonge kinderen en twee amv’s naar Nederland. Daarmee is de VVD overstag om toch eenmalig aan relocatie te doen. Op haar beurt ziet de partij twee wensen ingewilligd: in de asielprocedure worden aanmeldgehoor en eerste gehoor samengevoegd en de mogelijkheid om een verblijfsvergunning te kunnen intrekken na een delict wordt aangescherpt.

De maatschappelijke roep om vijfhonderd mensen uit Moria op te nemen, wordt niet ingewilligd. Voordewind telt zijn zegeningen: ‘Het was de keuze tussen iets doen of niets doen. Maar het mag duidelijk zijn dat het voor ons geen fraaie deal was. Dat is coalitiepolitiek: je kunt een ander niet laten thuiskomen met jouw idealen.’

APRIL 2021

Al dat uitruilen hangt een deel van het Binnenhof de keel uit. Dichtgetimmerde coalitieakkoorden en onderhandelingen binnenskamers tot achter de komma smoren de tegenmacht van de Kamer, is de breed gedeelde analyse. De toeslagenaffaire heeft dat beeld versterkt. D66 en CU voerden campagne met de roep om een andere bestuursstijl, evenals het CDA-Kamerlid Pieter Omtzigt.

Informateur Herman Tjeenk Willink heeft de roep gehoord en schreef maandag aan de Kamer dat hij mikt op een akkoord van maximaal vijf hoofdlijnen. De rest wordt aan het kabinet overgelaten. De regering regeert, de Kamer controleert. Een van die hoofdpunten suggereert de informateur ook al: het immigratiebeleid.

Drie immigratie-onderhandelaars onder Rutte III zijn inmiddels ex-Kamerlid. Maar hun ervaring leert: juist op zo’n gevoelig punt, waar zoveel politiek prestige op het spel staat, zal het niet meevallen om alleen op basis van goed vertrouwen tot een coalitie te komen.

Zeker niet als linkse en rechtse partijen elkaar moeten zien te vinden, zoals in 2017. En zeker niet als daar ook partijen bij zijn die fors kleiner zijn dan de andere en dus elke dag het risico lopen dat ze het onderspit delven.

Want al dat onderhandelen mag er dan soms lelijk uitzien voor de buitenwereld, Voordewind stelt wel vast dat juist daardoor de CU, met slechts vijf zetels, behoorlijk veel invloed heeft gehad in een parlement waarin de rechtse meerderheid dominant is. Meer invloed in elk geval dan als hij in 2017 was weggelopen. ‘Door te blijven meedoen, hebben we de scherpe randjes van het regeerakkoord kunnen halen en het asielbeleid iets humaner kunnen maken. Dat was al met al de moeite waard.’

D66'er Groothuizen heeft wel een advies voor zijn opvolgers om het makkelijker te maken (‘Zoek Europese oplossingen, mijd extremen, blijf niet hangen in incidenten’), maar een minder gedetailleerd regeerakkoord? ‘Dat kan alleen bij volledig vertrouwen tussen coalitiepartijen. Op asiel en migratie zijn de verschillen daarvoor, vrees ik, te groot.’

Meer over