Overheid, kies voor ons

Den Haag moet paternalistisch durven zijn en burgers de juiste weg wijzen in het web van keuzemogelijkheden, betoogt Olav Velthuis..

Het is een weinig verheffend schouwspel. Telefoonmaatschappijen die elkaar van de ene naar de andere rechtszaak slepen. Energiebedrijven die elkaar over en weer beschuldigen van misleiding van consumenten. Zorgverzekeraars die tientallen miljoenen euro's aan reclamegeld over de balk gooien om de consument van de concurrent af te pikken. Taxichauffeurs die hun tarieven verhogen, massaal de markt betreden en elkaar vervolgens de tent uit vechten voor die ene lucratieve rit. Een overheid die ieder jaar weer meer belastinggeld moet uitgeven om de marktpartijen in het gareel te houden. En burgers die de weg kwijt raken in de overvloed aan keuzes die zij moeten maken.

Dat is dus de markt. Dat is dus consumentenvrijheid. Dat is dus wat er gebeurt als je de publieke sector vrij maakt en de wetten van vraag en aanbod hun werk laat doen.

Waar was het ook al weer om te doen: de kwaliteit van de dienstverlening moest omhoog en de prijzen moesten tegelijkertijd omlaag. De burger wilde meer te kiezen krijgen - volgens Den Haag althans. En concurrentie zou daar voor zorgen.

Tot nu toe is weinig van die doelstellingen terecht gekomen. Het Centraal Planbureau meldde onlangs dat bijna driekwart van de Nederlanders zijn energieleverancier trouw blijft, zelfs als de concurrent 75 euro per jaar goedkoper is. Sinds de energiemarkt ruim een jaar geleden werd geliberaliseerd, is niet meer dan 8 procent van de huishoudens overgestapt naar een ander elektriciteitsbedrijf. Slechts 4 procent nam een andere gasleverancier. Deze ervaringen voorspellen ook voor het nieuwe zorgstelsel weinig goeds. Het Nivel (Nederlands instituut voor onderzoek van de volksgezondheid) kwam in juni tot de conclusie dat er ondanks de sterk verruimde keuzemogelijkheden nog maar weinig mensen van ziekenfonds wisselen: minder dan 4 procent per jaar. En daarmee, zo waarschuwen de economen van het Centraal Planbureau, dreigt de welvaartswinst die Economische Zaken en Volksgezondheid op het oog hadden, aan de Nederlandse samenleving voorbij te gaan: niet meer kwaliteit, geen lagere prijzen. Maar wel alle kosten die met de vrije markt gemoeid zijn: de uitdijende toezichthouders, de enorme reclamebudgetten, en - niet te vergeten - het gevoel van onzekerheid dat de ongebreidelde keuzevrijheid bij de Nederlandse burger teweeg brengt.

Voorstanders van meer marktwerking sputteren nog tegen dat de zalige effecten van de vrije markt ook bereikt worden zonder massale consumentenmigratie: de dreiging dat er overgestapt wordt - gekoppeld aan een kleine avant garde die de daad bij het woord voegt - zouden genoeg zijn om de aanbieders van energie, zorg of telefonie te disciplineren.

Maar het Centraal Planbureau maakt korte metten met dat argument: zonder substantiële aantallen overstappers is het voor de marktpartijen helemaal niet interessant de prijzen te verlagen, of de kwaliteit op te vijzelen.

De verwarring, het gevoel van onzekerheid en de irritaties die de keuzemaatschappij vooralsnog heeft opgeleverd, hadden heel goed voorkomen kunnen worden. Als de politici in Den Haag en de ambtenaren op de ministeries van Economische Zaken en Volksgezondheid zich maar niet blind hadden gestaard op die fictie uit de economische wetenschap: homo economicus. Een mens die voortdurend het onderste uit de kan probeert te halen. Een mens die er een genoegen in schept overal informatie in te zamelen, en die alleen maar gelukkig is als hij zeker weet dat hij geen cent te veel betaalt door te wisselen van zorgverzekeraar of energieleverancier. Een maximaliseerder, om in economentaal te spreken.

Dertig jaar economische psychologie heeft aangetoond dat die maximaliseerder een fictie is. In werkelijkheid zijn mensen helemaal niet zo bedreven in het maken van keuzes. Dat komt om te beginnen doordat het maken van goede keuzes duur is. Wie een auto wil kopen, en er zeker van wil zijn dat hij een optimale keuze maakt, zal vele autodealers af moeten gaan, proefritten maken, en zich laten voorlichten door onafhankelijke mecaniciens. Dat kost tijd, en dus geld. Bovendien legt het verwerken van die informatie beslag op onze hersencapaciteit. Veel mensen geven er de voorkeur aan om hun intellectuele vermogens voor andere, belangrijker zaken te gebruiken dan het kiezen van een energieleverancier die exact hetzelfde product levert - zij het wellicht voor een iets lagere prijs - als de concurrent.

Volgens economisch psychologen is het eveneens een fictie dat je gelukkiger zou worden door steeds maar weer het onderste uit de kan te halen. 'Ben je een maximaliseerder, dan is iedere optie een potentieel web van onrust, spijt en twijfel waarin je verstrikt kunt raken', zoals Barry Schwartz schrijft in in zijn veelgelezen boek De paradox van de keuzes. Veel mensen gedragen zich dan ook liever als tevredenheidsdieren: ze gaan niet voor de optimale keuze, maar nemen genoegen met acceptabele uitkomsten. Als iemand tevreden is met de prijs en de kwaliteit die hem geleverd wordt door zijn huidige zorgverzekeraar of energieleverancier, blijft hij dus zitten waar hij zit. En als hij op de markt iets tegenkomt wat in grote lijnen aan zijn wensen beantwoordt, geeft hij de zoektocht maar al te graag op - zelfs als overstappen of verder zoeken lagere prijzen zou kunnen opleveren.

Sterker nog, een overvloed aan keuzemogelijkheden kan een verlammende werking hebben. Dat tonen twee Amerikaanse onderzoekers aan met een verrassend eenvoudig onderzoek. In een supermarkt in Californië die bekend staat om zijn uitgebreide aanbod van producten, zetten de onderzoekers twee tafels neer. Op de ene tafel staan zes potten jam met even zoveel verschillende smaken uitgestald, op de andere tafel staan 24 potten jam. Bij de tafel met het uitgebreide aanbod blijven veel meer mensen staan dan bij de andere tafel. Maar als het vervolgens aankomt op een beslissing wat te kopen, blijkt een grotere keuzemogelijkheid niet tot meer aankopen te leiden: bijna 30 procent van de consumenten koopt een pot jam bij de tafel waar de keuze uit zes verschillende soorten bestaat. Van de consumenten die voor een tafel met 24 potten jam blijven staan, gaat slechts 3 procent tot aankoop over.

De vraag is dan ook legitiem of Nederlandse burgers eigenlijk wel op meer keuzevrijheid zitten te wachten. Maar Den Haag lijkt in hun mening nauwelijks geïnteresseerd te zijn. Nog los van het feit dat veel mensen helemaal niet graag kiezen, zijn ze er ook nog eens weinig bedreven in. Uit onderzoek van economisch psychologen blijkt dat ze zich zelfs bij de meest eenvoudige keuzes gemakkelijk in de luren laten leggen.

Zo laten ze zich bij het maken van keuzes misleiden door de wijze waarop informatie wordt gepresenteerd. Als hun verteld wordt dat de kans dat zij na vijf jaar nog leven 90 procent is, zijn veel mensen bijvoorbeeld eerder geneigd in te stemmen met een risicovolle ziekenhuisoperatie, dan als hun verteld wordt dat de kans dat zij na vijf jaar niet meer leven 10 procent is. Ook zijn mensen vlak na een overstroming in de buurt zeer geneigd om een schadeverzekering af te sluiten. Maar als er vervolgens jarenlang geen overstroming plaats heeft, wordt die verzekering gewoon weer beëindigd. Terwijl de kans op schade door een overstroming in de tussentijd niet is veranderd.

Verder blijken mensen zeer gevoelig te zijn voor de standaardregeling die hen wordt aangeboden. In Amerika, bijvoorbeeld, mogen werknemers zelf beslissen of zij aan een private pensioenregeling meedoen. Als hun werkgevers hen standaard daarvoor inschrijven - tenzij de werknemer middels een formulier daartegen bezwaar aantekent - ligt het percentage deelnemers veel hoger dan als de werkgever hen niet collectief aanmeldt. Zelfs bij zulke belangrijke beslissingen als die over het pensioen, zijn we dus gemakzuchtig, en, in de ogen van sociale wetenschappers tenminste, nauwelijks rationeel. Al deze objectieve miskleunen in ons keuzegedrag - de tijdschriften over economische psychologie stonden er de afgelopen jaren vol mee - hebben met gebrek aan intelligentie evenwel niets te maken. Zij zijn een fact of life.

Het is misschien te defaitistisch om te concluderen dat de keuzemaatschappij brave burgers in het diepe stort. Want die keuzesamenleving genereert ook oplossingen voor haar eigen problemen: prijsvergelijkingswebsites bijvoorbeeld, waar het aanbod en de prijs van zorgverzekeraars, telecombedrijven en energieleveranciers met elkaar vergeleken kunnen worden; consumentenorganisaties, servicejournalistiek, en televisieprogramma's waar burgers aankloppen voor hulp en waar zij met hun grieven terecht kunnen; en alledaagse sociale verbanden, waar familie en vrienden informatie uitwisselen en elkaar helpen bij het maken van de juiste keuzes.

Maar de vraag is of die oplossingen afdoende zijn; voor ouderen, die minder handig zijn met het internet; voor allochtonen, die hun weg in de Nederlandse bureaucratie nog niet helemaal kunnen vinden; voor mensen die werk en zorgtaken combineren en daardoor amper tijd hebben om zich in de laatste aanbieding op de energiemarkt te verdiepen; of voor lager opgeleiden, die moeite hebben veel en complexe informatie te verwerken, valt dat in ieder geval te betwijfelen.

Vandaar dat de overheid lessen moet trekken uit de prille ervaringen met de keuzemaatschappij. De belangrijkste les: als de keuzemaatschappij doorschiet en burgers hun keuzevrijheid nauwelijks aankunnen - laat staan waarderen - dan mag Den Haag best zo paternalistisch zijn om keuzes voor haar burgers te sturen. Oftewel: de overheid mag, ja moet zelfs soms het lef hebben om te zeggen dat zij beter weet wat goed is voor de burger. En dat haar er veel aan gelegen is burgers te behoeden voor valkuilen waar zij makkelijk in vallen wanneer er op eigen houtje gekozen moet worden. Zeker als het niet gaat om keuzes waar ethische of persoonlijke afwegingen mee zijn gemoeid, maar om technische, complexe beslissingen waarbij betrouwbare informatie moeilijk verkrijgbaar is.

Zo'n vorm van paternalisme valt goed te verdedigen zo lang de beslissingen die de overheid voor haar burgers maakt, achteraf maar de goedkeuring kunnen wegdragen van diezelfde burgers. En zo lang het voor burgers maar mogelijk blijft een ongewenst besluit dat de overheid voor hen maakte, terug te draaien. De Amerikaanse wetenschappers Richard Thaler en Cass Sunstein spreken daarom van 'libertair' paternalisme. Zij voegen daaraan toe dat het net zo paternalistisch is om burgers te dwingen tot het maken van keuzes.

Vanuit dit libertair paternalistische perspectief zijn de huidige plannen van president Bush om burgers een persoonsgebonden potje te geven voor een oudedagvoorziening en sociale zekerheid, afkeurenswaardig. Met dit potje zouden Amerikanen zelf moeten gaan beleggen en sparen. Zeker als het om hun financiële huishouding gaat, laten mensen evenwel keer op keer zien weinig rationele keuzes te maken. Daarom moet de overheid die keuzes voor hen blijven maken.

Als er al meer keuzevrijheid wordt geboden bij zulke gecompliceerde maar zwaarwegende kwesties, dan moet dat gepaard gaan met een zorgvuldig door de overheid ontworpen standaardregeling. Wat de makke van het nieuwe zorgstelsel ook moge zijn, vanuit een libertair paternalistisch perspectief valt de standaardregeling die consumenten krijgen voorgeschoteld (het zogeheten basispakket) in ieder geval toe te juichen. Zonder de inperking van keuzevrijheid die de overheid daarmee oplegt, was de onzekerheid en radeloosheid onder consumenten nog veel groter geweest.

Met het oog op toekomstige discussies over verdere privatisering van bijvoorbeeld het onderwijs, de gezondheidszorg, of bijvoorbeeld de postbezorging, heeft Den Haag hopelijk begrepen dat burgers niet op meer keuzevrijheid staan te wachten, maar op een sterke overheid die publieke voorzieningen goed voor hen regelt. De overheid had de schaduwkanten van de keuzemaatschappij kunnen voorkomen door te erkennen dat de moderne mens niet elke avond op internet wil zitten surfen om polissen en kleine lettertjes te vergelijken. Het rationele individu dat om onbeperkte vrijheid vraagt en door voortdurend keuzes te maken het onderste uit de kan wil halen, is geen werkelijkheid maar een mythe. Van een moderne overheid mag je verwachten dat zij door zulke mythes heen prikt.

Meer over