Interview

Oud-topambtenaren Van Lieshout en Hamilton: het is tijd voor een‘onthaagsing’ van de bestuurscultuur

Twee oud-topambtenaren kunnen zich niet meer inhouden en mengen zich in het debat over de bestuurscultuur in Nederland. Ministers moeten meer het land in en spreekuren houden. En meer dan ooit moet de regering een verhaal vertellen over welke samenleving we willen.

Kustaw Bessems
Peter van Lieshout: ‘Meer dan ooit heb je een verhaal nodig met wat we belangrijk vinden aan het soort samenleving dat we creëren.’ Beeld Rebecca Fertinel
Peter van Lieshout: ‘Meer dan ooit heb je een verhaal nodig met wat we belangrijk vinden aan het soort samenleving dat we creëren.’Beeld Rebecca Fertinel

Ze hadden elkaar twintig jaar niet gezien, maar nu waren ze kwaad. ‘Wat ons bindt, is een soort boosheid over de reactie van de regering op de toeslagenaffaire’, vertelt Peter van Lieshout. Hij en Geert Jan Hamilton leerden elkaar kennen als hoge ambtenaren op het ministerie van Volksgezondheid. ‘We zagen elkaar als beschaafde ambtenaren die niet snel activistisch worden, ‘maar in onze nadagen laten we van ons horen vanuit de irritatie: dit is te jammer, de analyse is te mager, de bereidheid om serieus te kijken hoe je de overheid anders kunt inrichten is te klein.’

Psycholoog en filosoof Van Lieshout was na zijn tijd als ambtenaar lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) en werd hoogleraar theorie van de zorg aan de Universiteit Utrecht. Hij is adviseur en toezichthouder in het onderwijs, de volkshuisvesting en de sociale zekerheid. Zo zit hij de raad van commissarissen bij zorgverzekeraar Menzis voor.

Jurist Hamilton was van 2006 tot 2018 griffier van de Eerste Kamer en is gepensioneerd. Decennia geoefend in politieke neutraliteit, treedt hij de laatste jaren juist met scherpe opiniestukken naar buiten. Die bekommernis komt voor uit zijn grote liefde voor de werking van de democratie. Als griffier moest hij niet alleen praktisch regelen dat honderden wetten die om voorrang streden de aandacht kregen die ze nodig hadden, hij was voor de senaat ook staatsrechtelijk adviseur. ‘Prachtig’ vond hij het in het hart van de tweehonderd jaar oude parlementaire traditie. ‘Af en toe is het een enorm gevecht, maar de instituties stáán. Alleen: de democratie wordt wel gemaakt door de mensen hier en nu.’ En 2021, dat vond hij ‘een somber jaar voor de parlementaire democratie’.

‘De kinderopvangtoeslagaffaire is het dieptepunt in het openbaar bestuur sinds de Tweede Wereldoorlog’, zegt Hamilton. ‘Vreselijk dat wij in Nederland zoveel duizenden mensen in het ravijn hebben laten vallen. Dat dat kon gebeuren in alle rust. Niemand keek er specifiek naar en het duurde jaren voordat dat boven tafel kwam. Zo in flagrante strijd met de rechtsstaat.’

Met verontwaardiging spreekt Hamilton ook over wat volgde op het aftreden van het kabinet. Allereerst ging premier Rutte door in de politiek. ‘Hij had er wijs aan gedaan als hij had gezegd: ik zie dat dit een groot moment is, een ander is aan de beurt. Mensen moeten niet gaan denken dat het systeem zonder hem niet meer functioneert. Dan glijden we weg. In Nederland zijn veel goed opgeleide mensen geschikt om minister te worden.

‘Dan verwacht je dat een afgetreden kabinet na de verkiezingen denkt: wij moeten alles in het werk stellen om snel een nieuwe regering te hebben, afscheid te nemen van deze periode. En wat zie je? Ze blijven zitten alsof er niets aan de hand is. Lekker demissionair doorregeren, helemaal geen haast. Mensen nemen een andere baan, ze hadden het drukker met het benoemen van tijdelijke demissionaire bewindslieden dan met werken aan een nieuw kabinet.’

Onlangs mondde de onrust van de oud-ambtenaren uit in een stuk dat zij – samen met nog een collega van weleer, Gerard van Pijkeren – publiceerden in De Groene Amsterdammer, vol voorstellen voor wat zij ‘onthaagsing’ van de bestuurscultuur noemen. Van een maandelijkse ministerraad in een provincie, inclusief spreekuur, tot een hoger salaris voor leraren, verpleegkundigen en politieagenten.

Jullie benadrukken ook het belang van een langetermijnvisie. Maar terwijl een pandemie nog gaande is, is oorlog in Europa uitgebroken. Er lijkt permanent crisismanagement nodig.

Van Lieshout: ‘Ik geloof niet dat burgers een overheid willen die alleen zegt: als zich wat voordoet, reageren we wel. Meer dan ooit heb je een verhaal nodig met wat we belangrijk vinden aan het soort samenleving dat we creëren.

‘We maken nu op internationaal gebied een schok mee. De jaren negentig waren een periode waarin we op alle fronten dachten dat we het wisten. Dat was de tijd dat de sociaal-democraten en de liberalen voor het eerst samen regeerden in de paarse kabinetten. Francis Fukuyama’s boek Het einde van de geschiedenis was invloedrijk, waarin hij betoogde dat de liberale democratie overal zou overwinnen. De strijd tussen Oost en West zou voorbij zijn. Er waren geen grote ideologische vraagstukken meer. De twee decennia daarna beseften we niet dat zich op het wereldtoneel ontwikkelingen voordeden waardoor we een nog veel hardere Oost-West-tegenstelling zouden krijgen. Hoe we nu de relatie met China willen structureren, daar heeft nog niemand een antwoord op. We zijn te lang blijven geloven in een makkelijke, voorspelbare, goedlopende wereld.

‘Zo’n schok hebben we in de binnenlandse politiek al eerder gehad. In diezelfde jaren negentig dachten politiek en openbaar bestuur over zichzelf: wij hebben een fantastisch stelsel neergezet, een verzorgingsstaat, daar kun je niet ontevreden over zijn. Dan komt begin deze eeuw de Fortuyn-revolte en je ziet dat het establishment niet begrijpt wat daar gebeurt. Dan krijg je twintig jaar zoeken naar waar die onvrede dan uit bestaat: zijn die burgers verwende types? Of kijken mensen niet meer naar elkaar om? Een overtuigend antwoord vinden we als bestuur niet.

‘Door de schok van de oorlog in Oekraïne zie je nu al snel betekenisvolle antwoorden. Al onze afhankelijkheden op het gebied van energie, defensie en diplomatie worden opnieuw doordacht en we gaan de import van Russisch gas en olie afbouwen. Maar binnenlands, ten aanzien van burgers, hebben we geen grote beweging gezien sinds de schok van twintig jaar geleden. De parlementaire democratie had zich opnieuw moeten uitvinden, maar je ziet eerder dat het systeem half implodeert en zich afsluit van de buitenwereld.’

Wat houdt de vernieuwing van de overheid tegen?

Hamilton: ‘Onder meer de politieke elite. De traditionele politieke hoofdstromen zijn verdwenen. We hebben twintig partijen en als we niet oppassen, worden dat er nog meer. Op kleine onderwerpjes proberen alle partijen in het brede midden duidelijk te maken dat ze er net even iets anders in staan. Maar er zijn oppositiepartijen te duiden die geruisloos hadden kunnen aanschuiven bij de coalitie. Het is niet meer Wiegel tegen Den Uyl. Het is niet meer zo dat de sociaal-democraten de verzorgingsstaat nog helemaal moeten opbouwen. Nee, er zijn veel dingen geregeld. En we hebben gezien dat bij kabinetten zonder meerderheid andere partijen op onderdelen aanschoven. Laat je juist voorstaan op die grote overeenkomsten. Kom met partijen bijeen en vorm nieuwe hoofdstromen.’

Wat zien jullie in jullie eigen oude wereld, die van de Haagse ambtenaren?

Van Lieshout: ‘Het sluiten van de geledingen. Terwijl je gehoopt had op het tegendeel. Het is ook die geslotenheid die zich heeft vertaald in: is deze regeling eigenlijk wel nodig en wordt er geen misbruik van gemaakt? De toeslagenaffaire is daar het ultieme symbool van. Er hangt een sfeer van: we worden gepakt. Dat vertaalt zich ook in communicatieafdelingen die vooral de opdracht hebben om de boodschap nog eens uit te dragen. Ambtenaren denken: bewindslieden worden permanent door de media en de Tweede Kamer op alle punten onder vuur genomen, onze eerste opdracht is om ze te verdedigen, linksom of rechtsom.’

Geert Jan Hamilton
 Beeld Rebecca Fertinel
Geert Jan HamiltonBeeld Rebecca Fertinel

Psychologisch is dat begrijpelijk. Er is die kiezersopstand geweest en bewindslieden wórden ook onder vuur genomen.

Hamilton: ‘Er wordt dan veiligheid gezocht achter regels. De hele inzet wordt: we moeten iets erdoor krijgen. Maar het effect in de samenleving zien ambtenaren niet meer.

‘Bij die cultuur hoort ook dat we geen schuldigen mogen aanwijzen. In de toeslagenaffaire wees de rechter naar de wetgever en de wetgever naar de uitvoerder. Het was een systeemfalen, werd gezegd. Ja mooi, maar het systeem wordt door ménsen ingevuld. Ik heb bijvoorbeeld de evaluatie van de Raad van State gelezen, die als hoogste bestuursrechter beslissingen tegen gedupeerden nam, en de hoeveelheid boter op het hoofd is daar bijzonder groot. Ik dacht: het lijkt wel of ze opnieuw gaan uitvinden wat ik als basis in mijn rechtenstudie heb geleerd over rechtsbeginselen. Dat een bestuursrechter moet onderzoeken of iets wel redelijk heeft uitgepakt voor de burger.’

En de ambtenaren, die voerden niet slechts braaf de wet uit?

Hamilton: ‘Je kunt zeggen: de wet heeft niet heel precies geregeld wat er moet gebeuren als iemand die kinderopvangtoeslag ontvangt een administratieve fout heeft gemaakt. Maar om dan te construeren: dat geeft mij het recht om alles wat betaald is voor die opvang terug te vorderen? Ik heb de wet van alle kanten gelezen. Dat die daartoe verplichtte, is niet vol te houden! Er is gewoon voor de harde lijn gekozen. Ze richten zich op het proces – de bewindspersoon is tevreden als er maar een beleidslijn is – en ze verliezen het zicht op het oorspronkelijke doel, in dit geval dat mensen met kinderen een goede opvang krijgen en kunnen werken.’

Ligt dat ook aan de soort mensen die er werken?

Van Lieshout: ‘Meer dan in het verleden is het een wereldje op zichzelf. Dat geldt voor de politiek én de ambtenarij. Beide zijn een carrièrepad geworden. Overdreven gezegd: vijftig jaar terug schoven geledingen van de samenleving iemand die echt iets vond naar voren om dat in de Tweede Kamer te bepleiten. Nu zie je dat mensen niet uit de inhoud komen, maar in de partijpolitiek zijn begonnen.

‘Bij de ambtenaren komen ook weinig mensen van buiten. En iedereen rouleert: topambtenaren doen vijf jaar sociale zaken, dan vijf jaar verkeer en dan vijf jaar defensie. Iemand die snapt hoe de besluitvorming werkt, die de power heeft om een regeling erdoorheen te trekken, geldt als een goede topambtenaar. Dat is iets anders dan de persoon die de minister meeneemt in de grote vragen op zijn terrein en zegt: als je hier geen antwoord op hebt, wordt over vijftien jaar jouw periode beschreven als een verloren tijd.

In het huidige kabinet is de ziekenhuisbestuurder Ernst Kuipers op Volksgezondheid benoemd en de wetenschapper Robbert Dijkgraaf op Onderwijs. Maar de ervaren diplomaat Sigrid Kaag verhuisde van Buitenlandse Zaken naar Financiën en haar collega Wopke Hoekstra maakte de omgekeerde beweging. De eerste moet nu wankel de inflatie te lijf, de tweede verdiept zich in de geopolitiek terwijl er een oorlog is uitgebarsten.

‘Dat is al vreemd’, zegt Van Lieshout. ‘maar als je daaronder ook niet een heel ministerie hebt dat goed tegenwicht biedt, wordt het problematisch. In de politiek begin je bij wijze van spreken als fractieassistent en hoop je te eindigen als minister. Bij de ambtenaren begin je als trainee en je hoopt te eindigen als directeur-generaal. Die combinatie is zonder inhoudelijke betrokkenheid gevaarlijk, want dan krijg je de tendens om dingen vooral beheersbaar te maken en te houden. Het neerzetten van grotere lijnen past niet in zo’n systeem.’

Hoe is dit te doorbreken?

Van Lieshout: ‘Het is te simpel om te zeggen: als we 20 procent instroom in de rijksdienst van buiten organiseren, hebben we het probleem opgelost. Maar het helpt wel.’

Zelf werden ze ooit van buiten aangetrokken om hun expertise. Hamilton: ‘Ik had voor de koepel van zorgverzekeraars gewerkt, ik was al 47 toen ik ambtenaar werd.’

Van Lieshout: ‘Met meer expertise en meer invloed van buiten lukt het beter om met grote vragen bezig te zijn.’

Wat is zo’n grote vraag als het gaat om het opnieuw uitvinden van de democratie?

Van Lieshout: ‘Hoe waarborg je de inbreng van burgers? Veel wetten krijgen een voorwoord waarin staat dat we dichter bij de burgers zijn: we moeten het keukentafelgesprek weer voeren, de professional weer in zijn waarde zetten. Maar dat is in hoge mate retoriek gebleven. En bovendien gebruikt om bezuinigingen te verantwoorden. De meeste burgers hebben niet de beleving dat er nou een heel ander soort jeugdzorg, welzijnswerk of kinderopvang is ontstaan.

‘We hebben nog steeds het beeld dat gemeenten het dichtst bij mensen staan en dat je zo veel mogelijk verantwoordelijkheid op dat niveau moet leggen. Maar de afgelopen dertig jaar is ongeveer alles wat in het leven van mensen van belang is, georganiseerd bóven het niveau van gemeenten. Ziekenhuizen, energievoorzieningen, woningcorporaties en steeds meer onderwijsinstellingen werken regionaal. Wat voor invloed heb jij op het onderwijs of de zorg in jouw stad? Die heb je niet. Er kunnen rustig 21 gemeenten samenwerken op zo’n terrein. Als er dan besluiten zijn genomen, is het niet meer mogelijk voor een raadslid om te zeggen: ik denk er toch nog anders over.

‘Dan moet je niet verbaasd zijn over gebrek aan betrokkenheid van burgers, zoals bleek bij de historisch lage opkomst tijdens de gemeenteraadsverkiezingen. Een ministerie van Binnenlandse Zaken dat de grote vragen wil beantwoorden had al lang nagedacht over de manier waarop we belangrijke voorzieningen en het democratisch proces weer op elkaar kunnen laten aansluiten.’

Heeft de democratie nog andere reparaties nodig?

Hamilton: ‘Het is van belang dat we eenvoudige wetten maken die begrijpelijk zijn voor de mensen over wie ze gaan. Mijn uitgangspunt is altijd geweest dat iemand met alleen middelbare school moet kunnen zien wat met een wet wordt bedoeld en hoe die gaat werken. De volksvertegenwoordiging moet haar taak als medewetgever serieus nemen en niet langer doen alsof het belangrijker is wat vanmorgen in de krant stond.

‘Daar hoort ook het toetsen aan internationale regels en grondrechten bij. Er gaan stemmen op om voor de toetsing aan de Grondwet een constitutioneel hof op te richten, maar mijn grote zorg is dat dit het parlement een excuus geeft: dan hoeven wij er niet meer naar te kijken.

‘Én degenen die met de uitvoering van een wet belast worden, moeten daartoe in staat zijn, daar een goed gevoel bij hebben, er zelfs enthousiast over zijn.’

Van Lieshout: ‘En dan moet je ook nog een volgende stap zetten: een goede overheid organiseert ook dat zij terughoort wat in de praktijk gebeurt en verwerkt dat weer in het beleid. Dat lijkt voor de hand te liggen, maar als je in een willekeurige organisatie – een wooncorporatie, een ziekenhuis of een school – vraagt of de leiding weet waar het personeel in de praktijk tegenaan loopt, is dat meestal matig ingericht. Die leiding hoort vaak pas iets als ergens gezeur van komt. Op het hogere niveau van de Rijksoverheid is hier helemaal geen goed systeem voor. De overheid leert veel te weinig.’

In Nederland maken gesloten netwerken de dienst uit, vertelt jurist en filosoof Willeke Slingerland aan Kustaw Bessems in de Volkskrant-podcast Stuurloos. Het zijn te vaak dezelfde mensen die belangrijke posities krijgen, en die hebben niet goed door wat voor gevolgen hun beleid heeft: