Minister kan de schikking in bouwfraude niet terugdraaien

In de Tweede Kamer is met verontwaardiging gereageerd op de schikking in de fraudezaak rond de Schipholtunnel. De minister van Justitie zou het OM tot de orde moeten roepen....

OVER de schikking die het Openbaar Ministerie met drie tunnelbouwers in de Schipholfraudezaak heeft getroffen (een miljoen gulden elk), is de politiek boos geworden. De verontwaardiging over de schikking is begrijpelijk, maar niet helemaal reëel.

Aan een OM-schikking ligt de verdenking van een strafbaar feit ten grondslag, die de wederpartij door het aanvaarden van het schikkingsbedrag niet tegenspreekt. Het te betalen bedrag kan in zoverre met een boete worden gelijkgesteld.

De Tweede Kamer is het met die gang van zaken in de Schipholfraudezaak niet eens en heeft zelfs een motie aangenomen om minister Korthals van Justitie te dwingen de schikking van het OM ongedaan te maken. Maar kan de minister eigenlijk wel bij het Openbaar Ministerie ingrijpen?

Kamerleden hebben in de media aangekondigd dat de minister de zogenaamde artikel 12-procedure dient te volgen. Deze procedure uit het Wetboek van strafvordering maakt het voor 'rechtstreeks belanghebbenden' mogelijk om tegen een beslissing van het OM tot niet-vervolging bezwaar aan te tekenen. Het gerechtshof dat over dit beklag oordeelt, kan het OM opdragen alsnog een strafvervolging bij de rechter aanhangig te maken.

Het hof kan zo'n opdracht geven, zelfs nadat het Openbaar Ministerie met de verdachte een schikking heeft getroffen en de benadeelde daarover binnen drie maanden beklag heeft gedaan. In beginsel zou het hof dus ook de beslissing in de bouwfraudezaak kunnen terugdraaien.

De eerste vraag is echter of de minister van Justitie als een 'rechtstreeks belanghebbende' kan worden aangemerkt. Dat is ongetwijfeld niet het geval. De artikel 12-procedure is bedoeld voor burger-slachtoffers die door de beslissing niet te vervolgen zijn benadeeld. Aan de andere kant kan ook weer niet elke burger klagen. Iemand die meent dat hij als belastingbetaler door de bouwfraude is gedupeerd, kan moreel gelijk hebben, maar zal juridisch niet als direct belanghebbende worden erkend.

En de minister van Justitie dan? Die moet in ons staatsbestel een andere procedure bewandelen om invloed op het Openbaar Ministerie te kunnen uitoefenen. Het zou ook wel heel vreemd zijn als de minister, die politiek verantwoordelijk is voor het functioneren van het OM, door een rechter zou moeten worden gedwongen om zijn gezag tegenover het OM te laten gelden. Het is de politieke verantwoordelijkheid die de minister een eigen titel geeft om aan het Openbaar Ministerie aanwijzigingen te geven. Deze bevoegdheid is bij de reorganisatie van het OM in 1999 duidelijker in de wet omschreven.

De ministeriële aanwijzingsbevoegdheid houdt in dat de minister niet alleen een aanwijzing kan geven ten aanzien van het algemene beleid, maar dat hij zich zelfs kan inlaten met een individuele strafzaak, waarvoor de politiek doorgaans de meeste interesse aan de dag legt. Van die bijzondere bevoegdheid maakt de minister overeenkomstig de Nederlandse rechtstraditie slechts zelden gebruik. De politiek moet de loop van het recht zo weinig mogelijk beïnvloeden. Niet zonder reden is in de nieuwe wet uit 1999 voor de uitoefening van de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid een speciale ('transparante') procedure in het leven geroepen.

Het probleem in de Nederlandse verhouding tussen minister van Justitie en Openbaar Ministerie ligt hierin, dat het de minister zelf is die in belangrijke mate de omvang van zijn invloed op het OM bepaalt. Nederland heeft nooit gekozen voor een echt onafhankelijk Openbaar Ministerie. Dat hoefde ook niet omdat de rechter immers al onafhankelijk is.

Maar het gevolg is wel dat de grenzen tussen de verschillende verantwoordelijkheden niet altijd helder zijn. Minister Korthals stelt zich - terecht - op het standpunt dat de Tweede Kamer, omdat zij nu eenmaal geen opsporings- en vervolgingsinstantie is, afstand tot het Openbaar Ministerie moet bewaren. Maar wat betekent dit nu voor de beoordeling van de OM-beslissing in de bouwfraudezaak?

Formeel heeft de minister de wettelijke bevoegdheid om het Openbaar Ministerie op te dragen een strafvervolging in te stellen. In de bouwfraudezaak kan dit echter niet, nu de onderhandelingen met de verdachte aannemers tot een schikking hebben geleid waaraan het OM (en dus ook de overheid) gebonden is. Mede op grond van het vertrouwensbeginsel kunnen OM-afspraken niet zomaar worden opengebroken.

Niettemin is de minister van Justitie voor de OM-schikking politiek verantwoordelijk. Dan gaat het vooral om de wijze waarop de minister en het Openbaar Ministerie in deze zaak met elkaar zijn omgegaan. Vindt de minister bijvoorbeeld dat hij tevoren over de afdoening van de zaak had moeten worden geïnformeerd, zodat hij nog tijdig had kunnen ingrijpen? In de interne code van het OM staat dat men rekening moet houden met de politieke verantwoordelijkheid van de minister (art. 5B). Als dat in dit geval onvoldoende is gebeurd, is de minister daarop politiek aanspreekbaar.

De minister zal zich zoals gebruikelijk laten informeren over de wijze waarop de besluitvorming binnen het Openbaar Ministerie heeft plaatsgevonden. Relevante vragen daarbij zijn: Is de schikking het resultaat van zorgvuldig onderzoek? Is er tevoren overleg met de leiding van het Openbaar Ministerie geweest? Had een openbare berechting in dit geval niet de voorkeur verdiend boven een besloten afdoening?

Bij vragen zoals deze zal de minister in beginsel de eigen verantwoordelijkheid van het Openbaar Ministerie respecteren. Dat kan ook moeilijk anders, omdat alleen het OM vanuit zijn juridische oriëntatie professioneel kan inschatten wat de procesrisico's zouden zijn als de bouwfraudezaak wel aan de rechter was voorgelegd. Zou de te verwachten uitkomst van de strafzaak in redelijke verhouding staan tot de vele en langjarige investeringen die zeker nodig zullen zijn?

Het is aan de Tweede Kamer om een politiek oordeel te geven over het antwoord van de minister op al deze vragen. Daarbij zouden politici zich ook zelf de vraag kunnen stellen hoe zij zouden reageren als de strafzaak - na vele jaren van getouwtrek tussen OM en advocatuur met de daarbij behorende publiciteit - uiteindelijk niet zou hebben opgeleverd wat er aanvankelijk van werd verwacht.

Meer over