Hoogleraar staatsrecht wil onvervolgbaarheid van overheid duidelijker vastgelegd hebben 'Rechter moet politici niet kunnen wegsturen'

De provincie Friesland verschijnt vandaag voor de rechtbank in Leeuwarden op verdenking van overtreding van de Wet Milieubeheer. Op zichzelf is het al uitzonderlijk dat een provincie als rechtspersoon wordt vervolgd....

Van onze verslaggever

Wio Joustra

GRONINGEN

Zo staan vanmiddag Bertus M. (PvdA) en Kobus W. (CDA) in de beklaagdenbank. Mulder en Walsma worden door het OM verantwoordelijk gehouden voor het gesjoemel met een partij zwaar vervuild, gedeeltelijk reinigbaar slib. Daarbij werden de eigen milieuregels overtreden en werd een financieel gewin voor de provincie geboekt van een kwart miljoen gulden.

Deze zogenoemde Gouden Bodem-affaire - naar de naam van het baggerdepot bij Heeg - bleef voor de gedeputeerden zonder politieke consequenties, omdat hun bestuurlijk falen door de coalitie van CDA, PvdA en VVD met de mantel der liefde werd bedekt.

Staatsrechtsgeleerden zijn het niet eens over de vraag of het opslaan van vervuilde grond uit publieke vaarwegen een erkende wettelijke taak van de provincie is, of niet. Is dat het geval, dan zou de provincie Friesland volgens het zogeheten Pikmeer-arrest van de Hoge Raad van anderhalf jaar geleden niet strafrechtelijk aansprakelijk kunnen worden gesteld.

Volgens het OM in Leeuwarden echter is het exploiteren van een baggerdepot - en dus ook het accepteren van een hoeveelheid vervuild slib - geen wettelijk opgedragen bestuurstaak. Prof.mr. D.J. Elzinga, hoogleraar staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen, is het met de lezing van het OM eens.

'Ik verwacht dat de rechter zal concluderen dat de provincie niet als overheid, maar als exploitant van een baggeropslagplaats heeft deelgenomen aan het economisch verkeer. In dat geval is de provincie strafbaar en zal zij als bedrijf worden veroordeeld. Overheden verrichten veel bedrijfsmatige activiteiten waarvoor ze strafrechtelijk aansprakelijk zijn.'

Het proces in Leeuwarden leidt volgens Elzinga af van de - politieke - hoofdvraag of een overheid strafbaar moet kunnen zijn. Een overheid die als openbaar gezagsorgaan optreedt, kan politiek, staatsrechtelijk, bestuursrechtelijk en civielrechtelijk aansprakelijk worden gesteld. Maar volgens artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht is ze strafrechtelijk niet vervolgbaar.

Het is een onbevredigende situatie die indruist tegen het primaire rechtsgevoel. Duidelijk is dat justitie met het proces tegen de provincie Friesland jurisprudentie wil uitlokken. De 'Gouden Bodem' is de zoveelste kwestie rond de strafbaarheid van overheden. Onlangs speelde in Nijmegen ook een vuilegrondaffaire. Andere recente voorbeelden zijn Volkel (knoeien met olie op de vliegbasis), Voorburg (illegaal verjagen van reigers), Waterschap West-Friesland (illegaal rietbranden) en Boarnsterhim (illegaal baggeren).

Naar aanleiding van het Pikmeer-arrest eist een meerderheid van de Tweede Kamer een wetswijziging waarin strafbaarheid van de overheid over de gehele linie wordt opgenomen. Ook het college van procureurs-generaal bepleit een aanpassing van het Wetboek van Strafrecht. Dat pleidooi is vooral ingegeven door het veelal uitblijven van bestuurlijk-politieke correcties op overheidsmisdrijven.

Minister Sorgdrager van Justitie is afgeweken van het advies van het college. Blijkens een nota van de bewindsvrouw aan de Kamer heeft het kabinet geen haast met een wetswijziging. Elzinga is van mening dat de Tweede Kamer nogal 'heethoofdig' heeft gereageerd en zich onvoldoende heeft verdiept in de achterliggende aspecten van strafbaarheid van de overheid over de gehele linie.

'Vanuit een oogpunt van strafrechtelijke rechtsgelijkheid pleit alles vóór strafbaarheid. Maar er zijn klemmende redenen tegen introductie van strafbaarheid. Als maker van recht en regels heeft de overheid een specifieke positie die niet vergelijkbaar is met die van burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven. Er zijn tal van instrumenten om er voor te zorgen dat de overheid zich aan de wet houdt. Zoals bestuurlijk toezicht, administratieve sancties en politieke controle. Daarmee kan een met het strafrecht vergelijkbaar effect worden bereikt.'

Dat Elzinga de Tweede Kamer verwijt voor de tribune te spelen is niet verwonderlijk. De wetsgetrouwheid van de overheid is het fundament van de democratische rechtsstaat en verdient alleen al daarom maximale aandacht. Justitialisering van de politieke controle zou volgens de Groningse hoogleraar een baaierd van problemen met zich meebrengen. 'Een wethouder van milieu die een veroordeling aan zijn broek krijgt, krijgt het moeilijk in de gemeenteraad. Het zou toch griezelig zijn indien de rechter mede gaat bepalen of politici weg moeten.'

Elzinga vindt ook dat de risico's van rolvermenging niet mogen worden onderschat. Op verschillende terreinen werken bestuurlijke en justitiële autoriteiten nauw samen, bij voorbeeld in de driehoek met de politie.

Een al te actief vervolgingsbeleid van het OM kan tot verstoorde verhoudingen leiden. Dat is bijvoorbeeld in de Nijmeegse affaire gebeurd in de relatie tussen de burgemeester en de hoofdofficier.

Bovendien is het niet denkbeeldig dat door de werking van het opportuniteitsbeginsel (de keuze voor al dan niet vervolgen) het OM wordt gepolitiseerd. Plaatselijke justitiële autoriteiten kunnen volgens Elzinga worden meegezogen in golven van politieke en maatschappelijke verontwaardiging. Niet vervolgen werkt onbevredigend op het rechtsgevoel; wel vervolgen kan de relatie tussen bestuur en justitie onder onaanvaardbaar hoge druk zetten.

Elzinga: 'Een rechter moet die rol niet willen spelen. Dat ziet de Tweede Kamer over het hoofd. Het zou beter zijn door middel van een wetswijziging duidelijkheid te scheppen over de ónvervolgbaarheid van overheden. Anders blijft de strafbaarheidskwestie eindeloos boven de markt hangen.'

Meer over