AnalyseEuropees opvangbeleid

Hoe kan Europa op een menselijke manier grip krijgen op migratie?

Beeld Lynne Brouwer

Europa probeert greep te krijgen op de migratie naar het continent. Daarbij moet het schipperen tussen humanitaire idealen en verlies aan draagvlak bij de bevolking.

Abdul verliet Darfur op zijn 18de, in 2016. Via Egypte kwam hij in Libië terecht, vanwaaruit hij Europa hoopte te bereiken. In mei 2018, bij het krieken van de dag, perste hij zichzelf met meer dan honderd anderen in een rubberbootje. De reis naar het beloofde land duurde maar kort. Na vier uur werd het bootje onderschept door de Libische kustwacht. Abdul werd naar een overvol en smerig detentiekamp bij Misrata gebracht. Daar sloegen bewakers hem met een brandslang op de voetzolen, omdat ze hem wilden laten bekennen dat hij drie mannen had helpen ontsnappen.

Er zijn veel Abduls, schrijven onderzoekers van Human Rights Watch in het rapport No Escape from Hell uit 2019. In Libische kampen worden ze geslagen, al dan niet met een zweep, en krijgen ze elektrische schokken toegediend, overgeleverd aan wetteloosheid en wrede bewakers. Vrouwen worden verkracht. Het gebeurt allemaal met medewerking van de Europese Unie, die de Libische kustwacht betaalt om vluchtelingen en migranten tegen te houden. Er is veel geoorloofd om een herhaling van de vluchtelingencrisis van 2015 te voorkomen. Vluchtelingen zitten vast onder erbarmelijke omstandigheden, bijvoorbeeld in kamp Moria op Lesbos, waar 1 douche per 600 inwoners beschikbaar is. In Soedan betaalt Europa zelfs de Janjaweed, de Arabische milities die eerder genocide pleegden, om migranten te stoppen. Whatever it takes.

Mede door deals met de Libische kustwacht en de Turkse president Erdogan heeft Europa de migratiestroom kunnen terugdringen. Toch hangt het Europese migratiebeleid vijf jaar na de vluchtelingencrisis van 2015 nog altijd met plakband aan elkaar. ‘Toen Erdogan dit voorjaar zei: ik ben klaar met die deal en ik open de grenzen, zaten we in een tijdsspanne van drie, vier dagen weer in een vluchtelingencrisis’, zegt Jorrit Rijpma, hoogleraar Europees recht aan de Universiteit Leiden.

Waarschijnlijk zal de Europese Commissie eind september haar langverwachte migratiepact presenteren, een plan om structureel greep te krijgen op de migratie naar Europa. Naar verwachting zijn de hoofdlijnen: opvang van asielzoekers in grote centra aan de Europese buitengrens, een eerlijke verdeling van kansrijke asielzoekers over de lidstaten, het zo snel mogelijk terugsturen van kansloze aanvragers naar hun land van herkomst en betere bewaking van de buitengrenzen. Op papier ziet het er helder uit, maar de praktische, politieke, juridische en morele problemen zijn immens.

Het is niet alleen de vraag of Europa migratie onder controle zal krijgen. Evenzeer belangrijk is de vraag of het zijn humanitaire idealen nog enigszins overeind kan houden, als rijk continent met een kwetsbare ligging nabij de brandhaarden van deze wereld, met een prikkelbare publieke opinie die kritisch staat tegenover migratie en populistische leiders die de onvrede hierover willen aangrijpen om de Europese Unie op te blazen. Anders gezegd: hoe kan Europa menselijk blijven?

Bootvluchtelingen worden in de Italiaanse kustplaats Trapani opgevangen.Beeld Getty Images

Niet alleen politici, maar ook burgers worstelen met deze kwestie. In het voorjaar van 2016 wilde slechts een minderheid van 25 procent van de Nederlanders de grenzen sluiten, maar het aantal burgers dat meer vluchtelingen wilde opnemen was nog kleiner: 16 procent, volgens een onderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau. De meeste Nederlanders zaten er ergens tussenin. 50 procent noemde het ‘onze morele plicht mensen toe te laten die vluchten voor oorlog en vervolging’. Een morele plicht veronderstelt een open einde, maar dat ging de meeste burgers weer te ver: 54 procent vond dat er al ‘te veel’ vluchtelingen naar Nederland kwamen.

Toch ging het bij de vluchtelingencrisis van 2015 om relatief weinig mensen. De naar schatting 1,5 miljoen vluchtelingen en migranten vormden slechts 0,3 procent van de Europese bevolking, een aantal dat gemakkelijk kan worden opgevangen. Bovendien bestond het leeuwendeel uit ‘echte’ vluchtelingen: in Nederland werd 80 procent van de asielaanvragen uit 2015 gehonoreerd. ‘Er was helemaal geen vluchtelingencrisis in Europa. De echte vluchtelingencrisis vond plaats in landen als Libanon, waar bijna een kwart van de bevolking uit vluchtelingen bestaat’, zegt hoogleraar Rijpma.

Niettemin zorgden de beelden van een op drift geraakte massa voor paniek in een samenleving waarin toch al veel onvrede over immigratie bestond. Belangrijker nog dan de aantallen was het feit dat Europa de controle was kwijtgeraakt. ‘Het idee dat we aan het begin van een ongecontroleerde volksverhuizing staan zorgt voor onnodige afweer en afkeer van migranten. Een samenleving wordt opener naarmate migratie voortvloeit uit een bewuste keuze’, schreef hoogleraar Europese studies Paul Scheffer in 2018 in een essay voor de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.

Ook andere denkers, zoals de Duits-Amerikaanse politicoloog Yascha Mounk en de Canadese psycholoog Steven Pinker pleitten voor een gecontroleerd en restrictief immigratiebeleid, juist om zo veel mogelijkheid openheid en tolerantie overeind te houden. Zonder beheersing van migratie zullen de nationalistische en populistische tegenkrachten alleen maar sterker worden, betoogden zij.

Beeld Lynne Brouwer

Het migratiepact van de Europese Commissie is een poging om voor controle te zorgen, maar kan Europa Abdul uit Darfur ook een menselijk gezicht tonen?

In moreel opzicht is de eerste stap in het migratieproces misschien wel de meest problematische. Abdul is gedwongen mensensmokkelaars te betalen, de hel van Libië te trotseren en zijn leven te wagen op de Middellandse Zee omdat hij alleen op Europese bodem asiel kan aanvragen. Waarom kan hij geen asiel aanvragen bij een Europese diplomatieke post in Afrika of het Midden-Oosten? Als hij wordt erkend als ‘echte’ vluchteling, kan hij gewoon in het vliegtuig naar Brussel of Rome stappen. 

In 2016 vroeg een Syrisch gezin dat gevlucht was uit het belegerde Aleppo een visum aan op de Belgische ambassade in Beirut. Ze wilden naar België vliegen om daar asiel aan te vragen. België weigerde. De Syriërs moesten zelf maar zien hoe ze in Brussel kwamen. Als ze het overleefden, zouden ze waarschijnlijk asiel krijgen. De Belgische houding was cynisch, maar rationeel. 80 procent van de vluchtelingen wordt in de regio opgevangen. Als de weg naar Europa gemakkelijker wordt gemaakt, zal het aantal asielaanvragen waarschijnlijk sterk toenemen, hoewel er ook vluchtelingen zijn die de regio verkiezen boven het verre en vreemde Europa.

Het migratiepact van de Europese Commissie zal deze stap daarom overslaan. Abdul moet Europa nog altijd op eigen kracht bereiken. Vervolgens moet hij zich melden bij een van de grote opvangcentra die aan de Europese buitengrenzen grenzen. Daar moet een ‘grensprocedure’ plaatsvinden, te vergelijken met de beoordeling van een asielaanvraag op Schiphol. Wie kansrijk is mag doorreizen, kansloze asielzoekers worden teruggestuurd.

Zo’n 50 kilometer ten noorden van de Libische stad Al Khums wordt een boot vol vluchtelingen opgevangen door een Spaanse hulpboot.Beeld AP

Die beoordeling geldt voor heel Europa. Nu zijn er 27 verschillende asielstelsels, constateren oud-minister Piet Hein Donner en hoogleraar internationaal recht Maarten den Heijer in een onlangs verschenen notitie over het VN-Vluchtelingenverdrag. ‘De asielzoeker kan zelf beslissen waar hij terecht wil en als het niet lukt, zijn er nog 26 andere loketten om het te proberen’, schrijven zij. Daardoor zijn de Europese asielprocedures verstopt geraakt. In Nederland is het percentage gehonoreerde asielverzoeken gedaald van 80 procent in 2015 naar 39 procent in 2019. Er wordt veel energie gestoken in kansloze zaken van asielzoekers die uit veilige landen komen of elders al zijn afgewezen.

Juristen hebben hun zorgen uitgesproken over de plannen van de Europese Commissie. Zal de procedure in de grote Europese opvangcentra wel zorgvuldig zijn? Kan een asielzoeker in beroep tegen afwijzing? Worden asielzoekers vastgezet? Dat ligt voor de hand, omdat Europa wil voorkomen dat mensen op eigen gelegenheid gaan zwerven. Maar het vasthouden van mensen die niets hebben gedaan, is strijdig met de mensenrechten.

Als Abduls verzoek door een Europese ambtenaar als kansrijk wordt beoordeeld, mag hij verder reizen. Als er te veel asielzoekers naar landen als Duitsland of Zweden willen, worden ze herverdeeld over andere lidstaten. In 2016 en 2018 liepen zulke pogingen tot herverdeling stuk op het verzet van Oost-Europese landen, die geen vluchtelingen wilden opnemen. Daarom wil de Europese Commissie ze niet meer dwingen. Wel moeten ze een bijdrage leveren, bijvoorbeeld door geld te betalen of grenswachten te leveren. ‘Flexibele solidariteit’, noemde de Duitse minister van Binnenlandse Zaken Seehofer deze opzet.

Waarschijnlijk zal de Europese Commissie haar plannen met de nodige fanfare presenteren, maar de politieke hindernissen zijn groot. Landen als Spanje of Italië hebben zich altijd verzet tegen Europese bemoeienis met de bewaking van hun grenzen. Ook de ‘flexibele solidariteit’ van Polen en Hongarije ligt gevoelig; andere landen vinden het cynisch dat zij hun humanitaire plichten op deze manier afkopen.

Als Abdul de pech heeft dat zijn verzoek wordt afgewezen, moet hij worden uitgezet naar Darfur in Zuid-Soedan. Terugkeerbeleid is het grootste hoofdpijndossier in het migratiebeleid, omdat veel landen weigeren afgewezen asielzoekers weer op te nemen. De hoop is dat de Europese Unie als geheel meer druk kan uitoefenen op landen in Afrika of Azië. 

Dat hoeft niet het geval te zijn, zegt jurist Rijpma. Duitsland wist goede afspraken te maken met Marokko door een Volkswagenfabriek in de strijd te gooien. ‘Terugkeerbeleid is heel impopulair in Afrikaanse en Aziatische landen, omdat er zo veel geld wordt gestuurd door migranten uit Europa, veel meer dan zo’n land aan ontwikkelingsgeld krijgt. Dreigen met stopzetten van ontwikkelingshulp maakt daarom weinig indruk. Bovendien is gebleken dat Europese landen hun handelsbetrekkingen uiteindelijk belangrijker vinden dan de mogelijkheid om uitgeprocedeerde asielzoekers terug te sturen’, zegt Rijpma.

Een gesprek met hoogleraar Europees recht Rijpma is een ontnuchterende ervaring. Gemakkelijke oplossingen zijn er niet, is zijn boodschap. Het vergroten van de mogelijkheden tot legale arbeid, zoals sommige deskundigen voorstellen? ‘Het zal de druk op het asielsysteem misschien verlichten, maar er zijn meer mensen die naar Europa willen dan de arbeidsmarkt kan opnemen’, zegt hij. Het Canadese model met een jaarlijks quotum voor vluchtelingen? ‘Canada heeft het voordeel van zijn geografische ligging. Bovendien: moet je dan tegen mensen zeggen: u voldoet aan de criteria, maar het is augustus en we zitten vol. Komt u in januari maar terug. Dat is moeilijk’, zegt hij.

Rijpma verzucht: ‘Vaak vragen mensen aan me: wat is volgens jou dan de oplossing? Maar ik heb ook geen pasklare oplossing.’ Nog uitzichtlozer is de formulering van Donner en Den Heijer in hun notitie over het VN-Vluchtelingenverdrag: ‘De oplossingen voor het vluchtelingenvraagstuk en de asielmigratie zijn: eeuwige vrede, duurzaam leven, welvaart eerlijk verdelen en solidariteit met ieder die het minder heeft. Zolang we daar niet zijn, blijft het vluchtelingen- en asielbeleid ‘hozen aan een lekke boot’.’

Natuurlijk kan het asielbeleid beter worden georganiseerd, ruimhartiger en menselijker worden ingericht. Maar het zal altijd een ongemakkelijk compromis zijn tussen hoogstaande humanitaire idealen en de noodzaak immigratie te beperken omdat het politieke en maatschappelijke draagvlak ontbreekt. Het dilemma werd treffend verwoord door de Algerijnse schrijver Kamel Daoud, die ik in 2015 in Parijs sprak: ‘Het is net zoiets als het zinken van de Titanic. Als je iedereen tot de reddingsboten toelaat, ga je ten onder. Maar kun je ermee leven dat je mensen met de voet eruit schopt? Moeilijk. Je kunt niet iedereen redden, maar als je niet helpt, ben je een monster.’

De vluchtelingencrisis, 5 jaar later

Anderhalf miljoen vluchtelingen zochten in 2015 hun heil in Europa. Wat is er werkelijkheid geworden van alle hoop en vrees? Vijf jaar later onderzoeken we het in een special. Op deze pagina vind je alle stukken.

Meer over