Analyse

Hoe het kabinet het recht van de Kamer schendt

Premier Rutte met zijn voltallige ministersploeg tijdens de algemene beschouwingen in september 2019. Beeld ANP
Premier Rutte met zijn voltallige ministersploeg tijdens de algemene beschouwingen in september 2019.Beeld ANP

De notulen van het kabinetsberaad tonen hoe het kabinet tornt aan het informatierecht van de Tweede Kamer. ‘Dit is een overtreding van de Grondwet’, zegt hoogleraar Voermans.

Tussen de vele klaagzangen over Kamerleden die het kabinet bekritiseren, springt de sleutelzin niet meteen in het oog. Het is staatssecretaris Menno Snel (D66) die hem uitspreekt, tijdens de ministerraad van 18 oktober 2019. ‘Het verdient aanbeveling dat de raad gezamenlijk vaststelt tot hoe ver de inlichtingenplicht aan de Tweede Kamer reikt.’

De staatssecretaris van Fiscale Zaken is op dat moment ten einde raad. Snel krijgt al meer dan een half jaar lang een onafzienbare reeks Kamervragen over het toeslagenschandaal op zich afgevuurd. Elk antwoord dat hij geeft, lokt weer nieuwe vragen uit, elk document dat hij verstrekt, leidt tot nieuwe ophef in de media en het parlement. Niet alleen oppositieleden als Renske Leijten (SP) en Farid Azarkan (Denk) bijten zich in de kwestie vast, ook coalitiegenoten Pieter Omtzigt (CDA) en Helma Lodders (VVD) weten niet van ophouden. Snel heeft het gevoel dat hij de controle over het dossier kwijt is. De stroom informatieverzoeken vanuit de Kamer moet stoppen. Daarom vraagt hij zijn collega’s – indirect – paal en perk te stellen aan het grondwettelijk informatierecht van de Tweede Kamer.

Een paar weken later verduidelijkt Snel waar hij op uit is: hij wil rugdekking van zijn collega-bewindslieden om informatie achter te houden voor de Tweede Kamer, inclusief documenten waar Kamerleden expliciet naar vragen. ‘Spreker wil vasthouden aan de lijn dat bij het verstrekken van inlichtingen niet noodzakelijkerwijs ook stukken (aan de Kamer - red.) dienen te worden overhandigd.’

Geen bezwaar

Geen van de aanwezigen maakt bezwaar. Integendeel. Nota bene de minister van Justitie, hoeder van de Grondwet, toont zich zeer bereidwillig collega Snel uit de brand te helpen. In de ministerraad van 29 november biedt Ferd Grapperhaus aan ‘mee te denken’ over de manier waarop Snel zijn verhaal over de niet-volledige informatievoorziening zal ‘neerzetten’ in de Tweede Kamer. ‘Voorkomen moet worden dat openbaar gemaakte stukken steeds tegen staatssecretaris Snel worden gebruikt’, zegt Grapperhaus volgens de dinsdagavond geopenbaarde notulen. Minister Schouten (ChristenUnie) en premier Rutte (VVD) beamen dat het toch echt te ver gaat om bepaalde ambtelijke stukken aan de Kamer te geven. Volgens Schouten is het openbaar maken van zulke stukken ‘niet de gebruikelijke (kabinets)lijn’ en moet de Kamer daarop worden gewezen.

Zo gezegd, zo gedaan. Waarnemend minister van Binnenlandse Zaken Raymond Knops (CDA) stuurt een uitlegbrief aan de Tweede Kamer. Hij verwijst daarin naar artikel 68 van de Grondwet, waarin het informatierecht van de Tweede Kamer is vastgelegd. Knops schrijft: ‘Het is staand kabinetsbeleid dat stukken die zien (betrekking hebben op, red.) op intern beraad geen onderdeel worden van het debat met de Kamer. De documenten worden ofwel in zijn geheel geweigerd of de persoonlijke beleidsopvattingen worden in de documenten weggelakt. Alleen door de vertrouwelijkheid van intern beraad te beschermen kan worden geborgd dat besluitvorming optimaal kan plaatsvinden. Het is vervolgens aan de Minister om verantwoording af te leggen aan de Kamer over het (in)genomen standpunt of besluit, de argumenten die daaraan ten grondslag liggen en andere relevante informatie.’

Grondwet

Maar dit is helemaal geen staand beleid, reageren de hoogleraren staatsrecht Wim Voermans en Paul Bovend’Eert. Integendeel, zegt Voermans. ‘Dit is een overtreding van de Grondwet.’ Het informatierecht van de Kamer, en daarmee de inlichtingenplicht van het kabinet, is in de Grondwet namelijk zeer ruim geformuleerd. Bovend’Eert: ‘In 2002 heeft Knops’ voorganger Klaas de Vries de Tweede Kamer uitgelegd wat de juiste interpretatie is van dat grondwetsartikel. De Grondwet geeft maar één weigeringsgrond bij het verstrekken van informatie aan de Tweede Kamer. Dat is als openbaarmaking ‘in strijd is met het belang van de staat’. Het beschermen van individuele ambtenaren valt daar evident niet onder. Bovendien kan een minister de namen van ambtenaren gewoon weglakken.’

Minister De Vries legde in 2002 ook uit dat de uitzonderingsbepaling in de Grondwet is bedoeld voor zaken als militaire geheimen of koersgevoelige informatie, zoals de onderhandelingen over staatssteun aan Air France-KLM. Maar zelfs in die gevallen hoeft de Tweede Kamer zich niet neer te leggen bij de weigering van het kabinet. De Kamer kan dan alsnog eisen de stukken vertrouwelijk te mogen inzien.

Knops probeert de Tweede Kamer eind 2019 – namens het hele kabinet – dus een compleet nieuwe, restrictieve interpretatie van de Grondwet op te leggen. Met één pennenstreek beperkt de minister het informatierecht van het parlement – en daarmee ook de tegenmacht van de Kamer. Want als Kamerleden geen inzage meer krijgen in documenten die ten grondslag liggen aan kabinetsbesluiten, hoe kunnen ze dan controleren of ministers de waarheid spreken? En of hun besluiten deugdelijk onderbouwd zijn? ‘‘Intern beraad’ is zo’n breed en rekkelijk begrip, dat vrijwel alle ambtelijke documenten eronder vallen’, merkt Wim Voermans op.

Trend

Beide hoogleraren zien de trend dat het kabinet de macht van de Tweede Kamer al jaren probeert verder ‘in te snoeren’, zoals Voermans het formuleert. ‘Dat begon al onder de premiers Kok en Balkenende, maar het aantal incidenten waarbij het kabinet de Kamer niet volledig of onjuist informeert is onder premier Rutte met maar liefst 65 procent toegenomen. Dat is geen toeval. Dat is de Rutte-doctrine: zoveel mogelijk geheimhouden. Vroeger was het verkeerd informeren van de Kamer een politieke doodzonde waarvoor bewindspersonen moesten opstappen. Onder Rutte leidt nog maar 10 procent van de informatie-incidenten tot het aftreden van een minister of staatssecretaris. Vanaf het begin hebben de kabinetten-Rutte beknibbeld op hun informatieplicht aan de Kamer.’

Een voorbeeld uit de toeslagenaffaire illustreert hoe de Rutte-doctrine de Tweede Kamer belemmert bij het uitvoeren van haar controlerende taak. De Kamerleden Leijten en Omtzigt vroegen het kabinet op een gegeven moment om een ambtelijk memo uit 2017. Daarin adviseerde een jurist van de Belastingdienst haar meerderen hoe zij moesten omgaan met een vonnis van de Raad van State in een rechtszaak tussen de dienst en een gedupeerde ouder. In eerste instantie stuurde de staatssecretaris een vrijwel volledig zwartgelakte versie van het document aan de Kamer, met als argument dat de ‘persoonlijke beleidsopvatting’ van deze jurist vertrouwelijk diende te blijven. Pas nadat de jurist tijdens haar openbare verhoor door de parlementaire onderzoekscommissie het memo voorlas, woord voor woord, bleek hoe explosief de weggelakte tekst was. Zij had de top van de afdeling Toeslagen er begin 2017 al op gewezen dat de Belastingdienst fout zat en dat de gedupeerde ouders schadevergoeding verdienden. Dat was meer dan twee jaar voordat het kabinet dit openlijk toegaf. Het voorbeeld laat zien dat het kabinet onder de dekmantel ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ cruciale informatie voor de Kamer kan verbergen.

‘Deze notulen drukken ons met de neus op de feiten’, constateert Paul Bovend’Eert. ‘Ze laten zien dat het kabinet niet meer met tegenstand vanuit de Kamer kan omgaan. Dat een coalitie-Kamerlid als Pieter Omtzigt een onafhankelijke positie inneemt, valt ontzettend op. Terwijl het normaal zou moeten zijn dat Kamerleden, ook die van de coalitie, het kabinet kritisch volgen. Omtzigt en Leijten deden niet kritisch om kritisch te doen, maar omdat ze zagen dat het helemaal uit de hand liep met dat toeslagenbeleid. Als de ministerraad dan zit te mokken over Kamerleden die niet in het gareel lopen, ben je als kabinet meer bezig met het in stand houden van de coalitie dan met het oplossen van het toeslagenprobleem.’

Cultuurverandering

Beide staatsrechtgeleerden hopen dat het toeslagenschandaal en de ophef rond de gefotografeerde notitie (‘Pieter Omtzigt, functie elders’) de aanzet geeft tot een cultuurverandering. Het kabinet heeft naar aanleiding van het eindverslag van de parlementaire onderzoekscommissie kinderopvangtoeslag, dat de val van het kabinet inluidde, ‘een draai van 180 graden’ gemaakt, zegt Bovend’Eert. De demissionaire regeringsploeg van Rutte heeft afstand genomen van de Kamerbrief van Raymond Knops. Persoonlijke beleidsopvattingen zullen voortaan wél met de Kamer worden gedeeld, beloofde het kabinet eind december.

Desondanks zal de Kamer die bestuurlijke cultuurverandering zelf moeten afdwingen, waarschuwt Voermans. ‘Informatie is de zuurstof van de Kamer. Zonder informatie geen tegenmacht. Maar wat zien we nu alweer gebeuren? Het kabinet zegt: ‘We zitten in een crisis, dus moet er snel geformeerd worden. Met het oog op het landsbelang moet de Kamer nu even inbinden’.’

Meer over