Het onzichtbare bestuur

Dinsdag 11 maart mogen we opnieuw naar de stembus. Maar anders dan bij de laatste Kamerverkiezingen, loopt niemand erg warm voor de verkiezing van de Provinciale Staten....

Door Sander van Walsum

In het spraakgebruik heeft het woord provincie zelden een positieve betekenis. Wie uit de provincie komt, is - vanuit randstedelijk perspectief - niet helemaal bij de tijd. Hij is geen deelgenoot van de genoegens die de grote stad te bieden heeft, hij leest de verkeerde boeken en heeft de verkeerde tongval. Voor Youp van 't Hek - de belichaming van deze kosmopolitische zelfgenoegzaamheid - is de provinciaal een geliefd doelwit.

Als bestuurslaag - een van de drie vertrekken in het 'huis van Thorbecke' - geniet de provincie evenmin algemene achting. Sinds mensenheugenis ligt ze onder vuur van de voorstanders van een bestuurlijke herindeling. In een lovenswaardige poging 'het bestuur zo dicht mogelijk bij de mensen te brengen', suggereerde het kabinet-Den Uyl in de jaren zeventig de schepping van 44 mini-provincies, in plaats van de toenmalige elf. De commissaris van de koningin in Zuid-Holland, Jan Franssen, pleitte enkele jaren geleden juist voor een samenvoeging van bestaande provincies. Jacques Wallage, burgemeester van Groningen, opperde onlangs iets soortgelijks: wat hem betreft zijn vier of vijf grote 'landsdelen' beter toegerust voor het regionaal bestuur dan de huidige provincies.

Volgens de Leidse politicoloog Galan Irwin is de provincie dermate onzichtbaar voor het publiek, getuige onder andere de lage opkomst bij de verkiezingen voor de Provinciale Staten, dat ze beter kan worden gereduceerd tot een 'puur administratief orgaan' dat niet wordt geflankeerd door een volksvertegenwoordiging.

Voor de volledige opheffing van de provincie - of een soortgelijke bestuurslaag - zijn tot dusverre nog geen hoorbare stemmen opgegaan. Onder invloed van de Europese eenwording zal, zo luidt het gangbare oordeel, de betekenis van de regio's alleen maar toenemen.

Dat laat onverlet dat de provincie in haar bestaande verschijningsvorm zelden het nieuws haalt. Behalve wanneer, zoals onlangs in Gelderland, een gedeputeerde (lid van het dagelijks bestuur) van malverstaties wordt verdacht. Maar op dit soort publiciteit zit de provincie niet te wachten.

Ninke van Keulen, lijsttrekker van D66 bij de aanstaande statenverkiezingen in de provincie Utrecht, beklaagde zich eind vorig jaar in het Utrechts Nieuwsblad over de selectieve of negatieve belangstelling van de media voor de provincie. Een journalist moet kritisch zijn, gaf ze toe. Maar van hem mag ook eerlijkheid worden verwacht. En daaraan ontbreekt het ten aanzien van de provincie in elk geval volkomen.

Nu, bij de nadering van de verkiezingen, figureert de provincie wat nadrukkelijker in de openbaarheid, zegt Van Keulen. 'Ik kom net terug van een debat waarvoor we, je gelooft het niet, in een boksring moesten plaatsnemen - een plek die absoluut geen recht deed aan de toonzetting van het debat. Maar enfin, we konden tenminste weer even ons zegje doen.'

Over de bestendigheid van deze aandacht koestert zij echter geen illusies. 'In de provincies wordt de taakopvatting van de pers als een ramp ervaren. Daar klaagt iedereen over. Van een krant als het Utrechts Nieuwsblad zou je een open oog voor de belangen van de provincie mogen verwachten, maar niets is minder waar. Je krijgt de indruk dat de portefeuille ''provincie'' als een werkervaringsplaats wordt beschouwd. En als de betrokken redacteur een fout maakt, wordt die niet of op de meest zuinige manier gerectificeerd. Onze animo om persberichten te verzenden, is tot een bedenkelijk niveau geslonken: er wordt toch niets mee gedaan. Zelfs de regionale pers heeft een blinde vlek voor de provincie.'

Nu laat het elan van de provincie ook te wensen over, erkent Van Keulen (1952) ruimhartig. 'Het is een geluk dat straks driekwart van de zetels in de Provinciale Staten van eigenaar wisselt. Ik verheug mij op de komst van frisse, jonge mensen. Zij kunnen zich misschien teweerstellen tegen de gangbare opvatting dat politiek talent uitsluitend in de gemeenteraden en de Tweede Kamer te vinden is, en dat we bij de provincie maar een beetje zitten te suffen. Maar ook de nieuwe lichting statenleden is, om het eigen functioneren goed over het voetlicht te kunnen brengen, sterk afhankelijk van de pers.'

Een defensieve houding is onder de provinciebestuurders meer regel dan uitzondering, denkt Bas van Stokkom, auteur van De provinciale factor - Regionale verscheidenheid binnen constitutionele eenheid, een boek dat in 1998 verscheen bij de herdenking van 150 jaar Grondwet. Zij ontlenen hun identiteit voornamelijk aan wat zij niet zijn: gemeente of rijksoverheid. De provincie positioneert zich als derde bestuurslaag tussen de andere overheden. En haar taakopvatting is in de regel met dit zelfbeeld in overeenstemming.

'De meeste provincies benutten hun potentie maar ten dele. Zij beperken zich, uit gewoonte, tot toetsing van regelgeving en controle van de lagere overheden. Werkzaamheden die dus niet zo tot de verbeelding spreken. Deze zakelijke benadering is het sterkst ontwikkeld in de Randstad. De grote steden onderhouden een zelfstandige relatie met de rijksoverheid en hebben de provincie feitelijk niet nodig. Er heerst binnen de provincies vaak een grote regionale verscheidenheid, die de slagkracht van de provincie als bestuurlijke eenheid niet ten goede komt.'

Met de grensprovincies is het wat dat betreft veel beter gesteld, meent Van Stokkom. 'Een provincie als Limburg is van oudsher sterk op het omringende buitenland georiënteerd, en is - door haar ligging en geschiedenis - tot een zekere zelfredzaamheid veroordeeld. Ze maakt optimaal gebruik van haar bevoegdheden. We hebben ze tenslotte niet voor niets, is daar de opvatting. De commissaris van de koningin wordt in dit eigenzinnige gewest dus ook gouverneur genoemd.'

In de praktijk komt dit erop neer dat de provincie, bijvoorbeeld op het gebied van ruimtelijke ordening en milieu, zich niet langer beperkt tot een toezichthoudende en toetsende rol, maar zelf meer het voortouw neemt. Ze houdt dus niet alleen plannen van gemeenten en de rijksoverheid tegen het licht, maar werpt zich steeds vaker op als regisseur en initiator.

Volgens Eric Janse de Jonge, gedeputeerde voor Ruimtelijke ordening en Reconstructie in Noord-Brabant is deze karakteristiek ook - of misschien wel bij uitstek - van toepassing op zijn eigen provincie. Het Brabantse college van Gedeputeerde Staten maakt, zegt Janse de Jonge, school met de publiek-private financiering van grote projecten, en neemt vast een voorschot op de decentralisatie van taken en bevoegdheden waar de rijksoverheid een voorstander van zegt te zijn. 'Deze proactieve houding heeft er bijvoorbeeld toe geleid dat een rijksweg eerder is aangelegd dan het rijk voornemens was te doen.'

Voor deze benadering is enige durf nodig, betoogt Janse de Jonge. Het rijk is sinds de ontmanteling van de gewesten - die binnen de Republiek nog de dienst uitmaakten - tenslotte niet gewend aan provinciale assertiviteit. Maar wat Janse de Jonge betreft, wordt de trend die inzette bij de vestiging van het gecentraliseerde koninkrijk nu definitief gekeerd.

'We zijn volkomen onzichtbaar geworden voor het publiek, en we hebben het zelf laten gebeuren. Vroeger kwamen de burgers nog wel eens op het provinciehuis om een rijbewijs op te halen, maar daarvoor hebben ze ons ook niet meer nodig. ''Wat doet het ertoe?'', zult u zeggen. Maar zo'n rijbewijs maakte voor de gebruiker de provincie toch een beetje tastbaar.'

Om aan haar benarde positie tussen gemeente en rijk te ontkomen, veroorlooft de provincie Noord-Brabant zich een zekere expansie in twee richtingen: ze daalt, in de woorden van Janse de Jonge, af naar de regio, en ze legt tezelfdertijd contacten in Brussel. Samen met de andere zuidelijke grensprovincies Limburg en Zeeland heeft ze een kantoor geopend in de nabijheid van de Europese instanties om bij de behartiging van de eigen belangen niet langer van de rijksoverheid afhankelijk te zijn. Het gezamenlijke lobbywerk heeft ertoe geleid dat nu ruim een kwart van het budget van de zuidelijke provincies uit EU-subsidies bestaat.

Uiteraard kampt ook Noord-Brabant met het probleem dat de grote steden de provincie vaak als irrelevant beschouwen bij het behartigen van hun belangen. Om hieraan het hoofd te bieden, probeert ze gezag te verwerven als 'regionale gebiedsautoriteit bij uitstek'. Dat wil zeggen: ze wil een zekere ordening aanbrengen in de wensen van alle samenstellende delen. Zo mag Eindhoven een Olympisch zwembad bouwen voor de uit Brabant afkomstige Pieter van den Hoogenband en Inge de Bruin. De aanleg van de hoge-snelheidslijn naar Brussel en Parijs wordt aangegrepen om Breda te promoveren tot 'knooppunt van het openbaar vervoer'. En de andere Brabantse steden? Die krijgen ook iets. Al weet Janse de Jonge nog niet precies wat.

Daarmee stipt hij onbedoeld de aangeboren zwakte van de provincie aan: haar staan hoegenaamd geen machtsmiddelen ter beschikking om cohesie tussen de samenstellende delen af te dwingen. Met schaalvergroting, samenwerking of, op termijn, samenvoeging, hopen de provincies aan deze onvolkomenheid het hoofd te kunnen bieden. 'Dat kan', zegt Leo Platvoet, lid van de Eerste Kamer voor GroenLinks, 'herkenbaardere provincies opleveren die ook in het Europa van de regio's beter zijn toegerust.'

De drie zuidelijke provincies hebben, zoals gezegd, al ervaring opgedaan met deze strategie. En ook Groningen, Friesland en Drenthe trekken vaak gezamenlijk op. Utrecht aarzelt nog tussen een oriëntatie op Flevoland of de Randstad. De laatste optie getuigt volgens Ninke van Keulen echter niet van veel realiteitsbesef. 'Een Utrechts-Hollandse moloch? Dat vinden ze nooit goed in Den Haag.'

De grenzen van de provinciale aspiraties worden tenslotte nog steeds door de rijksoverheid bepaald. Wat dat betreft, is er sinds Thorbecke niet zoveel veranderd. Ook de zogenoemde dualisering of 'ontvlechting' van het provinciaal bestuur - de bepaling dat gedeputeerden niet langer tezelfdertijd lid zijn van Provinciale Staten - stamt uit de koker van Den Haag.

Met het oogmerk, versterking van de positie van Provinciale Staten, stemmen de provincies overigens van harte in. Op een grotere betrokkenheid van het electoraat en een hogere opkomst bij de verkiezingen durft niemand echter te rekenen. 'Sexy' zal de provincie wel nooit meer worden. De suggestie van Galan Irwin om de democratische schertsvertoning dan maar helemaal te beëindigen, krijgt vooralsnog echter weinig bijval. 'Als de provincie wordt teruggebracht tot een bestuurslaag zonder democratische component, verliest ze haar legitimiteit', zegt Janse de Jonge. 'Nu heeft ze alleen een marketingprobleem, maar dat is minder erg.'

Meer over