Het dilemma van de ambtenaar

Regelmatig gaan ambtenaren over de schreef. Elke dag haalt wel een of ander schandaaltje het nieuws. Vier provinciale politici uit Gelderland zouden informatie over de benoeming van de nieuwe commissaris van de koningin hebben laten uitlekken aan de pers....

JANNY GROEN

Cursusleider Mark Bovens, hoofddocent bestuurskunde aan de universiteit van Leiden, beent door de zonnige serre van hotel De Roskam te Velp. 'De hond van de minister' noemt Bovens, een tengere imitatie van Marcel van Dam, de casus die hij zijn cursisten voorlegt.

Negen ambtenaren van diverse ministeries schuiven naar het puntje van hun stoel. 'Dit is waar gebeurd', prijst Bovens het dilemma aan, dat hij hun op socratische wijze zal presenteren. De bestuurskundige tracht aan de hand van een aantal netelige kwesties de loyaliteit en integriteit van de ambtenaren te peilen.

'Stel, u bent de vertrouwensman van de minister van Landbouw. Die minister moet nog een aantal lastige dossiers regelen met een collega. Dat zal enigszins worden vergemakkelijkt als de collega de sleutel krijgt van het hek van een natuurgebied, een vogelreservaat. Het natuurgebied ligt tussen het huis van de collega-minister en de duinen. De minister heeft geen zin om met haar auto helemaal om te rijden om haar hondje uit te laten in de duinen. Bovendien zou dat milieu-onvriendelijk zijn, niet waar. . . De minister vraagt u de sleutel te regelen, een kleine geste, een kleine gunst. Wat zou u doen?'

De reacties zijn niet bepaald eenduidig. Een ambtenaar van Rijkswaterstaat meldt niet zoveel moeite te hebben met het verzoek. Hij mompelt iets van 'het doel heiligt de middelen' en 'die gunst vind ik nou niet zo dramatisch'. Zijn collega van Verkeer en Waterstaat zou de sleutel 'nooit, nimmer, never' regelen. 'Dat is vriendjespolitiek, rechtsongelijkheid, andere burgers mogen niet in dat gebied. Dus ook de minister niet.'

Een ambtenaar van Landbouw aarzelt. 'Op zich heb ik niet zoveel moeite om die sleutel te geven. Maar ik zou wel bepaalde voorwaarden stellen. Dat gebied is natuurlijk niet voor niets beschermd. Dus zeg ik: in het broedseizoen mag niemand erin, ook de minister niet. Buiten dat seizoen vind ik het best. Al moet me van het hart dat ik het verzoek nogal genant vind.'

Een andere medewerker van Verkeer en Waterstaat stipt de politieke consequenties aan. 'In een eerste opwelling zeg ik: ik doe het. Ik geef die sleutel en koester die warme relatie met mijn minister. Maar nu ik er langer over nadenk zie ik de koppen al in De Telegraaf of de Volkskrant. En daarbij natuurlijk foto's van de minister, morrelend aan het hek. Je houdt zoiets niet geheim. Het lekt uit. En dan heb je de poppen aan het dansen. Misschien niet in Frankrijk, niet in België. Maar wel in Nederland, met die overspannen gelijkheidscultuur.'

Bovens richt zich tot de vertegenwoordigster van de pers. 'Is het een schandaal? Zou je erop duiken?' Het antwoord: 'Uiteraard. Een minister die haar dossiers verkwanselt, in welke mate dan ook, voor een privébelang. Dat is nieuws. Nog los van de rechtsongelijkheid.'

Negen beleidsambtenaren buigen zich de gehele dag op een Achterkant-van-het-gelijk-achtige wijze over uit de praktijk geplukte dilemma's. Ze worstelen zichtbaar met de ambtelijke ethiek. Grenzen tussen de politiek en de ambtenarij, tussen de markt en de overheid, tussen ambtelijke gehoorzaamheid en individuele verantwoordelijkheid zijn fluïde geworden. De ambtenaar heeft zich ontwikkeld van een 'stille uitvoerder' tot een 'mondige meedenker' en wordt bovendien in toenemende mate, ook op lagere niveaus, geconfronteerd met de verleidingen van de markt.

Regelmatig gaan ambtenaren over de schreef: ze accepteren te royale relatiegeschenken; maken dubieuze dienstreizen (naar een land waar toevallig net de Olympische Spelen worden gehouden); klussen bij: de belastingambtenaar die in zijn vrije tijd als consulent optreedt, de hinderwetambtenaar die bedrijfjes helpt vergunningen aan te vragen; rommelen met vervuilde grond; laten - op kosten van de aannemer met wie ze net in zee zijn gegaan - hun eigen huis verbouwen. Elke dag haalt wel een schandaal of schandaaltje het nieuws.

Maar ook al opereert de moderne ambtenaar ruim binnen de grenzen van de wet, dan nog is niet altijd helder wat wel en niet mag. Wat is tegenwoordig nog integer ambtelijk gedrag? 'Met de vrijheden zijn ook de verantwoordelijkheden toegenomen', betoogt Bovens. Dertig jaar geleden mocht een ambtenaar geen lid zijn van een politieke partij, geen verkiezingsaffiches voor de ramen hangen. Sinds de wijziging van de Ambtenarenwet in 1987 heeft ook de overheidsdienaar recht op vrijheid van meningsuiting.

Bovens: 'In dertig jaar is de situatie volstrekt omgedraaid. Vroeger had een werknemer in het bedrijfsleven meer bewegingsruimte. Nu kan een ambtenaar zich veel makkelijker politiek uiten. Er is zelfs bezorgdheid over een oververtegenwoordiging van ambtenaren in de politiek. Je ziet ook steeds meer ambtenaren op de opiniepagina's van landelijke dagbladen verschijnen en optreden in Nova.'

Maar, waarschuwt hij, veel ambtenaren zijn niet getraind om te opereren op de markt en in de politieke arena. 'Je ziet ze ook in problemen komen. Nordholt, Couzy, Karremans, kunnen niet altijd omgaan met dat politieke spel.' Bovendien draagt de ambtenaar officieel geen politieke verantwoordelijkheid en kan zijn individuele belang of zijn geweten in gedrang komen met zijn voornaamste opdracht: het dienen van het algemeen belang.

Bovens verkent, in het kader van een cursus beleidskunde, de grenzen van de ambtelijke verantwoordelijkheid. Waar mag je je als ambtenaar wel en niet mee bemoeien? Wanneer lek je naar de pers? Als je als een klokkenluider je eigen positie op het spel zet, zoals meestal gebeurt, hoe stel je dan misstanden binnen het ministerie aan de kaak? Gaat loyaliteit aan je minister altijd boven je eigen partijpolitieke belang?

Klokkenluiders die handelen vanuit hun morele overtuiging, zijn betrekkelijk zeldzaam, weet Bovens. 'Je moet heel moedig zijn.' Hij geeft een aantal voorbeelden van beroemde binnen- en buitenlandse klokkenluiders. Eduard Douwes Dekker, assistent-resident van Lebak, zag hoe de plaatselijke regent en andere inlandse hoofden de bevolking koeioneerden en de reglementen overtraden. Hij schreef een brief aan de resident van Bantam en vervolgens aan de gouverneur-generaal van Nederlands Indië. Toen niets hielp, publiceerde hij de Max Havelaar.

Daniel Ellsberg, werkzaam in een vertrouwensfunctie op het ministerie van Defensie, ontdekte dat de Amerikaanse regering het Congres regelmatig voorloog over de Amerikaanse betrokkenheid bij de oorlog in Vietnam. Hij zond geheime documenten, de Pentagon Papers, aan een aantal senatoren en later ook aan de pers.

Willem Hoevenagel, hoofd algemene zaken bij het ABP, volgde de dubieuze acties van de directeur beleggingen. Hij schreef een zwartboek dat hij, via bemiddeling van de Abva/Kabo, persoonlijk aan enkele kamerleden aanbood.

Gerard de Jonge, een medewerker van de Nationale Ombudsman, speelde informatie uit een lopend onderzoek naar de slechte staat van de politiecellen in Gorinchem door aan NRC Handelsblad.

Met uitzondering van Hoevenagel liep het slecht met deze klokkenluiders af. Douwes Dekker werd berispt, uit zijn betrekking ontheven en overgeplaatst. Hij nam zelf ontslag. Ellsberg werd ontslagen en strafrechtelijk vervolgd. Ook tegen De Jonge, die overigens snel een andere baan vond, werd strafvervolging ingesteld.

Stel, vervolgt Bovens, die opnieuw een casus uit de praktijk hanteert, u bent generaal-majoor A.J. van Vuren en gelegerd in West-Duitsland. De minister van Defensie heeft, na overleg met de Kamer, besloten een luchtmobiele brigade naar Bosnië te sturen. U vindt dat een militair-strategische blunder, denkt dat de troepen in een gezagsvacuüm moeten opereren en vreest voor de levens van de soldaten. Dit alles speelt zich af vòòr het drama-Srebrenica. Zou u, zoals Van Vuren deed, uw zorgen spuien op de opiniepagina van een nationale krant?

Geen van de negen ambtenaren kiest de weg die Van Vuren volgde. 'Ik zou het intern aankaarten en als ik het onderspit delf, er verder het zwijgen toedoen', reageert de een. 'Als het een cri de coeur is mag ik er mee naar buiten. Maar dan moet ik wel de consequenties trekken en ontslag nemen', zegt de ander. 'Nooit ga ik naar buiten', betoogt een derde. 'De verantwoordelijkheid voor het inzetten van het leger ligt bij de politiek, niet bij individuele militairen. Dat zou kwalijk zijn voor de slagvaardigheid van deze tak van sport.'

Bovens, prikkelend: 'Jullie zijn erg streng. Juist bij politie en defensie heerst een sfeer van geheimhouding. Voor het publieke debat is het goed dat ook uit die kringen kritische meningen worden geventileerd. Bovendien heeft Van Vuren gelijk gekregen.' De groep is onzeker. 'Maar waar houdt onze verantwoordelijkheid dan op?', vraagt de medewerker van Rijkswaterstaat. 'Waar ligt de grens? In dergelijke zaken moeten politici toch hun verantwoordelijkheid nemen.'

Bovens geeft een grens aan. 'Van Vuren was te laat. Hij had eerder in het besluitvormingsproces zijn kritiek moeten spuien. Niet nàdat de Kamer zich al over de kwestie had uitgesproken.' De opstandige majoor-generaal is goed weggekomen. Minister van Defensie Ter Beek zag af van sancties, omdat de man spoedig leeftijdsontslag zou krijgen.

Er komen 'meer aardse zaken' op tafel. Het amice-briefje dat de toemalige minister van Landbouw Bukman schreef aan zijn collega Andriessen van Economische Zaken met het verzoek af te zien van bepaalde beleidsvoornemens, omdat dat slecht zou uitpakken voor de glastuinbouw en - nog belangrijker - voor het CDA; de vraag of je als beleidsambtenaar regelmatig mag lunchen met de fractieleider van jouw partij die in de oppositie is; de brief aan de Tweede Kamer van Van Beusekom, directeur van Natuurbeheer, die scherpe kritiek uitte op de managementstijl en het autoritaire en intimiderende optreden van de ambtelijke top.

De negen cursisten kiezen lang niet altijd dezelfde weg. De een is loyaler dan de ander. Maar allemaal wikken en wegen ze, bedachtzaam. Lekken naar de pers? 'Ik heb geleerd de zaken niet zo snel via de media te spelen, de kans dat je in je eigen voet schiet is te groot.' Toch, kaatst Bovens terug, 'wordt er gelekt bij het leven'.

Een medewerker van Landbouw concludeert aan het eind van de dag dat ambtenaren massaal naar integriteitscursussen gaan, omdat ze collectief onzeker zijn. 'We worden geconfronteerd met een terugtrekkende overheid, die deels op de markt opereert. De politieke partijen trekken allemaal naar het midden. De rol van de overheid vervaagt en de politiek verplaatst zich. De invloed van kamerleden neemt af, die van belangengroeperingen groeit. Ik denk dat sprake is van een identiteitscrisis. Allemaal zijn we op zoek naar onze legitimiteit.'

Meer over