Hef het Openbaar Ministerie maar op

Politici en juristen lijken eensgezind in hun oordeel: het Openbaar Ministerie heeft gefaald omdat het zich te onafhankelijk opstelde. Volgens Tom Schalken is het omgekeerde het geval....

WAT HEBBEN de Haagse balpenzaak, de Amsterdamse HCS-strafzaak tegen Joop van den Nieuwenhuyzen en de Haarlemse IRT-geschiedenis met elkaar te maken? Tenminste dat het Openbaar Ministerie (OM) in deze drie opzienbarende affaires veel steken heeft laten vallen.

In de balpenzaak die in een vrijspraak eindigde, baseerde het OM zijn vervolging vanaf het begin op dubieus en zeer omstreden bewijs. De HCS-zaak waarin het OM op basis van een niet-representatieve casus hoog inzette om strafbare voorkennis op de beurs voor het eerst aan de kaak te stellen, liep ook op niets uit. En in het IRT-drama ging ongeveer alles fout wat maar fout kon gaan.

De crisis in de opsporing, zoals de parlementaire enquêtecommissie-Van Traa dat heeft genoemd, is ook een crisis in het OM. Hoe heeft het kunnen gebeuren dat een zo prominent staatsorgaan dat ook nog deel van de rechterlijke macht uitmaakt, zo diep is weggezakt?

Voor sommigen is het antwoord simpel: het OM heeft zich van zijn magistratelijke kerntaken (de moderne OM-manager spreekt liever van 'kernprodukten') vervreemd. Daarvoor zijn drie oorzaken aan te wijzen: 1. het OM bekeerde zich eenzijdig en ongenuanceerd tot het bedrijfsmatige management-ritueel, 2. het OM eigende zichzelf een centrale regierol toe op het hele terrein van de rechtshandhaving en 3. het OM wierp zich op, al even ongenuanceerd, als frontsoldaat in de vuurlinie van de misdaadbestrijding.

Door zich teveel als manager, als bestuurder en als crime fighter op te stellen, verzaakte het OM zijn primaire, magistratelijke opdracht die ligt in het kritisch bewaken van de toegang tot de rechter. Centraal daarbij staat de vraag: heeft het strafrecht hier een taak en zo ja, welke strafzaken kunnen het beste op welke manier worden afgedaan?

Tot die magistratelijke functie hoort ook de zorg voor de totstandkoming van betrouwbaar en rechtmatig bewijs dat aan de rechter kan worden gepresenteerd. Als het OM die verantwoordelijkheid serieus neemt, is er veel beleid nodig maar dan gericht op de inzet van strafrechtelijke middelen. Sturing en controle van de politie in concrete zaken dienen een substantieel onderdeel van dat beleid te zijn. Dat is iets anders dan het meebesturen van de samenleving aan de vergadertafel.

Momenteel wordt het strafrechtelijke handwerk, zowel op als buiten de zitting, ondanks alle officiële ontkenningen, schromelijk onderschat. Hoe jonger de officieren van justitie, des te beter worden de strafzaken gedaan. Wie tot een managementfunctie promoveert, heeft voor het juridische ambacht nauwelijks nog tijd.

Terug naar de magistratelijkheid lijkt dus een voor de hand liggende oplossing. Toch is de magistratelijke taakopvatting van het OM niet onomstreden. Zij veronderstelt namelijk een zekere afstand tot de minister van justitie en dus tot de politiek. Dit is een lastige kwestie omdat de minister voor het OM-beleid politiek verantwoordelijk is. In een democratische rechtsstaat behoort men over de uitoefening van bevoegdheden verantwoording af te leggen. De vraag is alleen hoe die verantwoording staatsrechtelijk wordt ingericht. Het OM moet immers niet alleen tegenover de minister, maar ook tegenover de rechter veranwoording afleggen. De praktijk is dat de minister zich intensief met de hoofdlijnen van het OM-beleid bezighoudt en zich terughoudend opstelt als het om individuele zaken gaat.

Vanwege de problemen bij het OM neemt de bemoeienis van de politiek, van de minister tot en met de Tweede Kamer, toe. Niettemin leidt de in gang gezette reorganisatie van het OM tot een organisatorische verzelfstandiging: de leiding van het OM, het college van procureurs-generaal (dat sinds kort over een eigen bureau, het parket-generaal, beschikt) vergadert tegenwoordig ook apart en niet meer alleen onder voorzitterschap van de minister of haar hoogste ambtenaar. Het OM heeft nu ook een eigen budget. De verhouding tot de minister zal in nieuwe wetgeving duidelijker worden vastgelegd. De bedoeling van de toekomstige 'eenheidsorganisatie' is tweeërlei: het OM moet een organisatie worden met heldere verantwoordelijkheidslijnen en het moet zich meer op zijn kerntaken gaan toeleggen.

De kritici van een magistratelijk OM zijn niet gerustgesteld. Juist de afstand tot de minister schept verwarring waardoor allerlei sturingsproblemen, ook in de richting van de politie, ontstaan. Zo heeft de Groningse staatsrechtjurist D.J. Elzinga in NRC Handelsblad van 2 april betoogd, dat de ene verzelfstandigde ambtelijke dienst (het OM) geen gezag kan uitoefenen over de andere verzelfstandigde ambtelijke dienst (de politie). Wanneer centraal gezag ontbreekt is de minister jegens het parlement niet aanspreekbaar.

De Leidse jurist-filosoof P. Cliteur noemt 'het gezeur' over de magistratelijkheid van het OM juist de oorzaak van alle IRT-ellende en dus 'staatsrechtelijkheid zeer gevaarlijk' (Het Parool 4 februari).

Zeker, de geschiedenis heeft laten zien waartoe al te sterke centralisatie van macht kan leiden. Goede macht werd slechte macht en slechte macht kon slecht blijven. Totalitaire macht biedt altijd de grootste duidelijkheid.

Elzinga is genuanceerder, maar gaat eraan voorbij dat ook nu reeds, binnen het huidige concept van de politieke verantwoordelijkheid, een nationaal vervolgings- en opsporingsbeleid van de grond kan komen. Voor een deel is dat al het geval. Het OM is namelijk helemaal niet onafhankelijk.

Cliteur, Elzinga en vele anderen, met name uit bestuurskundige kring, gaan van de verkeerde veronderstelling uit dat versterking van de verticale gezagsverhoudingen tussen minister en OM een garantie zou inhouden dat het allemaal beter gaat. Het omgekeerde is het geval. Want waarom is het beleid in het verleden dan geen succes geworden, hoewel de minister over alle bevoegdheden beschikte om dat te bewerkstelligen?

Niet omdat het OM zich voortdurend op zijn magistratelijkheid beriep. Maar omdat de politiek steeds bezig is geweest om allerlei taken op het bord van het OM te deponeren die zijn draagkracht te boven gingen. Toch liet het OM, juist vanwege onvoldoende afstand tot de politiek, zich dat aanleunen.

Een goed voorbeeld is de politie. Door de bevoegdheden van het OM over de politie uit te breiden, werd het voor de politiek aantrekkelijker om de greep op het OM te versterken. Sturing van de politie komt feitelijk neer op centrale sturing via het OM. Dat is niet erg duidelijk, want aan de andere kant heeft de politiek het gezag over de politie op het niveau van de nieuwe politieregio's gedecentraliseerd.

Dit voorbeeld geeft aan dat de verlangde duidelijkheid in een rechtsstaat niet altijd langs een rechte lijn verloopt. Directe politieke invloed op het OM is ronduit ongewenst, bijv. als een politicus moet worden vervolgd of huiszoeking moet worden gedaan in een bedrijf waarin een politicus belangen heeft. Het zojuist openbaar gemaakte CID-rapport van de rijksrecherche waaruit ook over het falen van politici conclusies kunnen worden getrokken, kwam onder de leiding van het OM tot stand. Het zou onwenselijk zijn als de politiek de uitkomsten van dit soort onderzoek ging dicteren. Of is dat misschien toch gebeurd?

Het begrip magistratelijkheid heeft een slechte naam gekregen omdat het staat voor alles wat verandering tegenhoudt (passiviteit, eigengereidheid, cynisme). Toch betekent magistratelijkheid voor het OM weinig anders dan op een effectieve en integere manier omgaan met de eigen door de wet toegekende bevoegdheden.

Politieke besluitvorming en juridische integriteit vallen niet altijd samen. Naarmate het corruptiegevaar binnen de overheid toeneemt, heeft de rechtsstaat meer belang bij een OM dat op afstand van de politiek opereert. Italië bewijst dat.

Nee, er zijn andere redenen waarom het met het OM niet goed gaat. Niet vanwege de magistratelijkheid, want die had juist kunnen voorkomen dat er een IRT-affaire ontstond. Maar omdat er te weinig magistratelijkheid is.

Het meest zorgwekkende is dat dit probleem binnen het OM nauwelijks serieus wordt genomen. 'Eigenlijk is er niets aan de hand', vindt men. 'Nou ja, er moet een andere cultuur van leidinggeven komen. Het moet afgelopen zijn met de vrijblijvendheid.'

Maar de echte crisis wordt niet gezien. Een kritische houding ten opzichte van het functioneren van het recht kan nooit vrijblijvend zijn. Dit had - niet omdat de politiek dat zegt - moeten leiden tot duidelijkheid in de gezagsverhoudingen. Wat hebben de procureurs-generaal toch al die jaren gedaan?

In de cultuur van genoegzaamheid liggen de werkelijke oorzaken waarom het OM desintegreert. Iedereen heeft dat op televisie bij de commissie-Van Traa kunnen gadeslaan. Als dit niet verandert, komt het nooit goed, ook niet wanneer het OM tot een moderne organisatie is gestroomlijnd.

In het komende IRT-debat zal de Tweede Kamer wel weer roepen dat het afgelopen moet zijn met die eigenzinnige, afstandelijke houding van het OM. Hopelijk wordt deze keer bedoeld dat het OM op een onkritische manier aan zijn wettelijke opdracht uitvoering heeft gegeven, zichzelf dus onvoldoende heeft georganiseerd om zijn gezag daadwerkelijk te kunnen uitoefenen.

De politiek mag het zich aantrekken dat zij het OM daarvoor te weinig ruimte heeft geboden. Vanuit rechtsstatelijk oogpunt dient de politieke verantwoordelijkheid te garanderen dat het OM aan zijn juridische verantwoordelijkheid toekomt. Maar voordat de Tweede Kamer zoiets zegt, moet er nog heel wat water naar de zee.

Het resultaat van het IRT-debat zal zijn dat de minister wordt aangemoedigd om de OM-teugels strakker aan te trekken. Over enige tijd volgt algehele inlijving bij het departement van justitie. Als het OM een 'eenheidsorganisatie' is geworden, gaat dat nog makkelijker. Voor een OM dat toch niet meer magistratelijk is, is dat niet erg.

De kritici hebben dus gelijk. Het OM kan beter worden opgeheven.

Tom Schalken is hoogleraar strafrecht en strafprocesrecht aan de Vrije Universiteit Amsterdam.

Meer over