Een president zonder macht

Als premier Balkenende al wordt gekozen tot ‘president van Europa’, wacht hem volgens Bob van den Bos een schier onmogelijke taak....

Eindelijk is Nederland in de ban van Europa: onze eigen Balkenende wordt misschien wel president! De premier maakt grote kans als vaste voorzitter van de Europese Raad het gezicht van de Europese Unie te worden.

Het Verdrag van Lissabon voorziet in hervormingen die het externe beleid eenvormiger, consistenter en effectiever moeten maken. De Europese Raad gaat daarvoor de grote lijnen uitzetten.

Om het gekrakeel in het Brusselse kippenhok te doen verstommen wordt er nóg een haan in geplaatst: de Hoge Vertegenwoordiger voor het buitenlands beleid. Deze functionaris krijgt een eigen diplomatieke dienst van duizenden ambtenaren tot zijn beschikking. We hadden ook de voorzitter van de Commissie, Barroso, al.

Gaan deze drie hanen nu op het wereldtoneel eenstemmig optreden? Was dat maar waar. Het nieuwe verdrag is een vooruitgang, maar schiet juist op het gebied van buitenlands beleid nog tekort.

Allereerst is er een probleem van geloofwaardigheid. Terwijl het debat over de democratische legitimatie van de EU woedt als nooit tevoren, worden de belangrijkste woordvoerders van Europa aangewezen in onderonsjes tussen de regeringsleiders. En juist deze topdiplomaten moeten elders in de wereld het democratisch tekort aan de orde gaan stellen. Zij zullen bovendien een persoonlijke dimensie toevoegen aan de toch al stevige onderlinge wedijver van de Europese instituties.

Hanengevechten lijken onvermijdelijk.

De nieuwe functies worden overigens vaak verkeerd aangeduid. De voorzitter van de Europese Raad wordt géén president van Europa en de Hoge Vertegenwoordiger géén superminister, ook al worden ze door de media zo genoemd. Beiden moeten besluiten voorbereiden en uitvoeren, maar mogen niet meebeslissen: de regeringen houden het voor het zeggen. De voorzitter van de Europese Raad van regeringsleiders mist behalve democratische legitimatie ook een eigen politiek mandaat. Hij mag slechts opvattingen van de regeringsleiders vertolken.

De nieuwe Hoge Vertegenwoordiger wordt behalve voorzitter van de Raad van ministers van Buitenlandse Zaken ook vicevoorzitter van de Europese Commissie, hoofd van de diplomatieke dienst, aanspreekpunt voor het Europees Parlement en diplomatiek vertegenwoordiger van de EU in de rest van de wereld.

Dit is zo’n idiote opeenstapeling van volwaardige dagtaken dat hij zich in de praktijk voortdurend zal moeten laten vervangen. Aldus zou zijn ogenschijnlijke machtspositie kunnen omslaan in het tegendeel. Zijn slagvaardigheid op het internationale toneel zal ernstig ondermijnd worden doordat hij tegelijkertijd wordt belast met de oplossing van een scala aan interne institutionele conflicten.

Als het de lidstaten menens was geweest met de externe slagvaardigheid en geloofwaardigheid, zouden ze voor de nieuwe functies kiezen voor politieke zwaargewichten uit grote lidstaten. Maar dat gebeurt juist niet. De nieuwe topfunctionarissen mogen de werkelijke machthebbers vooral niet naar de kroon steken.

De ambitieuze verdragsteksten verhullen de politieke onwil om de nationale soevereiniteit af te staan ten behoeve van een effectief internationaal optreden. Buitenlandse politiek kent bovendien veel meer dan andere beleidsterreinen een ‘niet-zakelijke’ dimensie: de nationale identiteit. In het gecompliceerde en zich almaar uitbreidende Europese wetgevingsproces worden alle afzonderlijke lidstaten politiek steeds minder zichtbaar. Van de weeromstuit is er een onmiskenbare behoefte, mede gevoed door de multiculturele veranderingen, het vaderlandse profiel op te vijzelen.

Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk gebruiken hun leiderschap in de EU bovenal om hun eigen positie in de wereld te versterken. Ze piekeren er niet over hun permanente lidmaatschap van de Veiligheidsraad op te geven ten behoeve van een gezamenlijke EU-zetel. Hun dominantie in Brussel is alleen gewaarborgd bij interstatelijke samenwerking met niet al te sterke nieuwe hoge functionarissen. Ook de kleinere lidstaten hechten aan handhaving van hun (formele) eigen zeggenschap, uit angst overvleugeld te worden.

De weerstanden tegen het afstaan van nationale soevereiniteit zijn dus legio en diepgaand. De huidige politieke leiders willen of durven bovendien niet in te gaan tegen de heersende euroscepsis

De onvrede onder burgers wordt echter mede veroorzaakt door de Europese verdeeldheid in internationale kwesties. De reactie van veel politici is van een hypocriete tweeslachtigheid: Europa mag niet te sterk worden. Het moet zich zo min mogelijk met ons bemoeien, maar wel zo veel mogelijk met de wereld.

De nieuwe buitenlandconstructie is een weerspiegeling van deze dubbelzinnigheid. Voorbereiding en uitvoering van het externe beleid worden verbeterd, maar de politieke besluitvorming erover blijft tekort schieten. Europa is institutioneel noch ‘politiek mentaal’ voorbereid op de grote uitdagingen van onze tijd. Een verdeeld Europa zal het afleggen tegen de grote federale machtsblokken.

Ook in het nieuwe verdrag ligt de werkelijke zeggenschap over buitenlandse politiek bij de afzonderlijke lidstaten. De huidige regeringsleiders laten de hanen vechten om zelf victorie te kunnen blijven kraaien.

Meer over