Een mannetje van buiten

Gemeenteraden worden zelden of nooit betrokken bij het inschakelen van organisatieadviesbureaus, terwijl daar jaarlijks driehonderd miljoen gulden aan wordt uitgegeven....

door John Schoorl en Frank van Zijl

DE gemeente Dordrecht geeft miljoenen guldens uit aan externe adviseurs. Aan de lopende band worden organisatieadviseurs, interim-managers en beleidsadviseurs ingehuurd. Dat levert te positieve rapporten op, onderzoeken die tussentijds worden 'bijgestuurd' of gewoon in de kast blijven liggen. Een miljoenen verslindend busproject sneuvelde onlangs in Dordrecht met medewerking van negen grote adviesbureaus. 'De gemeente luistert liever naar die dure bureaus dan naar de jongens op de bus.'

T. de Vries, voorzitter van de ondernemingsraad van gemeentelijk vervoersbedrijf Stadsvervoer, gaat er eens goed voor zitten. Want dat de gemeente Dordrecht telkens weer met die 'gehaaide bureaus' in zee gaat, irriteert hem al geruime tijd. De Vries vindt 'dat Nederland aan elkaar hangt van onderzoeksbureaus'.

'Als wij als bevolking van Dordrecht of als buschauffeurs wat roepen, dan is het van: het zal wel. Nee, de gemeente zet er liever een onderzoeksbureau op. Maakt niet uit waar zo'n bureau vandaan komt, Klazienaveen of Limburg. Zij kennen opeens de stad Dordrecht als de beste. Het kost een hoop geld en iedereen slikt het voor zoete koek.'

Het leek zo mooi. De oudste stad van Nederland zou het modernste bussensysteem van Nederland krijgen. Stadsvervoer Op Maat. Onder de vlag van het gemeentelijk bedrijf Stadsvervoer en omarmd door het Dordtse gemeentebestuur kwamen er drie soorten bussen in één stad. Een Expressebus om in de spits de forens te bedienen, een Servicebus voor ouderen en gehandicapten, en voor de funshoppers een milieuvriendelijke Citybus die het historische hart moest ontzien.

Ergens in 1993 ontstond het idee en in juni 1997 ging het officieel van start. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat leverde 1,3 miljoen gulden aan subsidie. Uit een technologieprogramma (Thermie) van de Europese Unie kreeg Dordrecht 2,5 miljoen gulden. In november 1998 flopte de zaak en een maand geleden werd 'de voorlopige schade' vastgesteld: 24 miljoen gulden. Zestig buschauffeurs raakten hun baan kwijt.

Het driebussenproject begon en eindigde met een extern onderzoek. En tussendoor mochten er zeven andere adviseursbureaus naar kijken. Er was een bureau voor de Servicebus. Er was een bureau voor de Citybus; acht klussen deed het adviesbureau in dit kader, waaronder een 'haalbaarheidsstudie' naar de Citybus - dat het zelf evalueerde.

Er was een bureau voor de prognoses en 'de herzonering'. Er was een organisatieadviseur om 'de vermogenspositie' van Stadsvervoer te onderzoeken, er was een accountantsbureau om dat op haar beurt te controleren, waarna 'voor de zekerheid' een contra-expertise door de gemeente volgde.

Een bureau onderzocht de positie van Stadsvervoer ten opzichte van andere vervoersbedrijven. Op een mogelijke fusie met een andere busmaatschappij werd gestudeerd door drie verschillende bureaus.

Dan was er een adviseur voor 'een eerste nameting', een andere voor de 'interimcontrole' en weer een andere voor het 'evaluatierapport'. Er bestaat ook nog een 'tweede nameting', waaruit een jaar geleden al tijdens een commissievergadering werd geciteerd. Maar wanneer het gemeentebestuur met dit rapport op de proppen komt, is onduidelijk.

Bijna alle grote externe bureaus in Nederland hebben zich op de een of andere manier met het driebussensysteem beziggehouden: KPMG, Moret, Ernst & Young, VB Deloite & Touche, MuConsult, NEA, Diepens en Okkema, K + V, AGV en McKinsey. Deze negen bureau's deden 21 onderzoeken, zo wijst navraag bij verschillende onderzoeksbureaus uit - maar de gemeente zelf weet het aantal niet. Op de vraag aan de gemeentesecretaris van Dordrecht, H. Bekkers, hoeveel dit totaal gekost heeft, komt hij met een ruwe schatting: 'Vier of vijf ton.' Bronnen uit de onderzoekswereld schatten het bedrag op 'miljoenen'.

De gemeentesecretaris meent dat het driebussensysteem mede is mislukt vanwege 'te weinig extern advies': er had meer marktonderzoek gedaan moeten worden.

De gemeente Dordrecht gaf in 1998 in totaal 3,5 miljoen gulden uit aan externe adviseurs. Ook in de jaren daarvoor werd dit bedrag gehaald. Op dit moment werken er 1500 ambtenaren bij de gemeente. C. Sas, wethouder in Dordrecht, zegt dat adviseurs worden ingehuurd omdat er 'beperkte beleidsmatige kwaliteit is'.

Stadspartij ECO Dordt vroeg onlangs om een lokale versie van de Algemene Rekenkamer om meer toezicht te houden op de uitgaven. Het gemeentebestuur liet weten meer vertrouwen te hebben in externe bureaus. Op de vraag uit de SGBO/Volkskrant-enquête of de gemeenteraad wordt gekend in het benutten van de diensten van externe adviseurs, antwoordt gemeentesecretaris Bekkers: 'Nee, nooit.'

W. Verbakel was acht jaar wethouder en acht jaar raadslid. Nu werkt hij als interim-manager, onder meer bij een door de gemeente Dordrecht gesubsidieerde stichting. Volgens Verbakel worden externen ingeschakeld 'als er een zaak is met veel belangen' of 'als een manier om keuzes uit te stellen'.

'Als je als wethouder niet weet wat je wilt, maak je een onderzoek voor de kast. Dat gebeurde regelmatig. Een voorbeeld was een onderzoek over openbare veiligheid. Dat stelde niets voor. Aan dat onderzoek kon je zien dat er te snel om een externe was geroepen. In Dordrecht is een kast vol met oude onderzoeken. Een deel van die onderzoeken wordt nooit gebruikt.'

R. Koltek, voormalig gemeentesecretaris van Dordrecht en nu werkzaam als extern adviseur voor de gemeente, zegt dat Dordrecht adviseurs inhuurt om een kwestie 'politiek acceptabel te maken'. 'Sommige zaken kun je beter door een externe laten presenteren. Je bereikt hetzelfde en krijgt minder kritiek.'

In het geval van het driebussensysteem kenmerkten de onderzoeken van de bureaus zich door een 'veel te optimistische blik', zegt een van de onderzoekers zelf. De directeur van Stadsvervoer vond het een prachtig plan om drie bussen in een stad te laten rijden. De plaatselijke winkeliers juichten het plan toe. De milieugroepen zagen wel brood in de Citybus. En het gemeentebestuur kon zijn naam verbinden aan iets dat nog niet bestond in Nederland.

P. Zwang van de vereniging Reizigers Openbaar Vervoer (ROVER) stond vanaf het begin kritisch tegenover het driebussensysteem. Hij zegt dat al snel duidelijk was dat de door de bureau's geformuleerde prognoses 'veel te positief' waren. 'Het college zag niet aankomen dat het helemaal fout ging. Maar iedereen zag lege bussen door de stad rijden.

'De onderzoeksrapporten hadden een duidelijk doel: de Citybus moest slagen. Er lag een ondernemersplan voor de binnenstad aan ten grondslag. Het centrum van Dordrecht floreert niet, het is aan het verpauperen. Dat moet veranderen en de bus moet daaraan bijdragen.

'De mensen die de rapporten van de bureaus moesten lezen, hebben te weinig kennis van zaken. Wil je ze onafhankelijk kunnen beoordelen, dan moet je veel kennis van zaken hebben over het openbaar vervoer. Gemeenteraadsleden hebben die niet. Die krijgen een rapport en als het redelijk positief wordt voorgespiegeld, dan wordt op basis daarvan een beslissing genomen. Ja, en dan komt daar Peter Zwang van Rover die zegt dat het allemaal niet deugt. Maar ja, ik ben geen bureau, ik heb geen status, ik ben niks. Ik vertegenwoordig slechts de lastige consument.'

Ook ex-wethouder Verbakel, betrokken bij de totstandkoming van het driebussensysteem, stelt dat 'de externe adviseurs absoluut een stempel hebben gezet op het project'.

'De prognoses waren niet goed, veel te optimistisch. Het driebussensysteem was compleet nieuw. De bureaus presenteerden geen feiten, maar inschattingen. Daardoor konden ze niet met zekerheid zeggen hoe het af zou lopen. Er was vooral een wens bij iedereen om iets goeds tot stand te brengen. Ja, en dan haal je uit onderzoeken wat je kan gebruiken.'

In het laatste externe rapport wordt flinke kritiek geuit op het gemeentebestuur van Dordrecht, de directie van Stadsvervoer en, heel voorzichtig, op andere externe adviseurs. Het college piekert er echter niet over het pluche te verlaten, de directie van Stadsvervoer blijft aan en externe adviseurs worden niet de deur gewezen.

Integendeel, het nieuwste 'mannetje van buiten' dient zich eerdaags aan. Na het debacle met het driebussensysteem heeft het gemeentebestuur besloten een interim-manager in te huren die de directie van Stadsvervoer moet bijstaan.

'Onafhankelijk advies is helaas niet altijd het geval'

P. Castenmiller, onderzoeker van SGBO, het VNG-bureau dat de ruim vijfhonderd gemeenten enquêteerde: 'Wat mij in dit onderzoek het meest treft, is dat gemeenten er kennelijk geen gewoonte van maken om bij het inschakelen van externe adviseurs concurrerende offertes aan te vragen. Ze gaan soms te gemakkelijk met bekende aanbieders in zee, waardoor de distantie steeds kleiner wordt en de onafhankelijkheid van de adviseur in het geding komt.'

Castenmiller is verheugd over de respons op de enquête: bijna de helft van de aangeschreven gemeenten gaf inzicht in de eigen praktijk. Gezien de 'gevoeligheid' van de materie zijn de gemeentesecretarissen die aan het onderzoek meededen, 'vrij open' geweest.

Dat gemeenten bij elkaar jaarlijks ruim driehonderd miljoen gulden buiten de deur besteden om zich te laten adviseren, vindt hij aanvaardbaar. In het gemeentefonds immers gaat jaarlijks ruim zeventien miljard gulden om. 'Als je naar de markt kijkt, zie je dat het almaar meer is geworden. Maar hoe het zich verhoudt tot een aantal jaren geleden weten we niet, omdat het nooit eerder is onderzocht.'

De conclusie van de onderzoeker: er is niks mis met het extern advies, zolang een advies onafhankelijk tot stand komt. 'Want het is echt niet zo dat adviseurs met hele nieuwe gezichtspunten komen. Meestal drukken ze hun keurmerk op, of geven hun blijk van goedkeuring aan al langer bestaande plannen. Dat kan het draagvlak voor het beleid ten goede komen, maar dan moet zo'n advies wel gezaghebbend zijn. Juist daarom is onafhankelijkheid belangrijk.

'Helaas is dat niet altijd het geval. Bij gemeenten werken vaak hele verstandige ambtenaren die adviseurs vooral inschakelen voor een second opinion. Die ambtenaren kennen de praktijk beter dan degenen die ze inhuren.

'Juist omdat ze partij zijn, is het niet zeker dat ze draagvlak krijgen voor hun plannen. Een externe krijgt de zaak dan in beweging. Zolang dat de kwaliteit van beleid ten goede komt, is er met het advies niks aan de hand.'

'Gaan we wel zorgvuldig om met het gemeenschapsgeld?'

P. van Hoesel, directeur van onderzoeksbureau EIM in Zoetermeer en voorzitter van de Vereniging van Beleidsonderzoek (VBO): 'Wat mij onmiddellijk opviel, is het verschil tussen de grote en kleine gemeenten. Bij de kleine wordt de gemeenteraad in alle gevallen geconsulteerd voordat een adviseur wordt ingeschakeld. Die raden toetsen tegelijkertijd de noodzaak en de inhoudelijke relevantie. Zorgelijk is dat het bij grotere gemeenten buiten de raad om gebeurt, en dat er dus geen democratische controle is.

'Als je een straat wilt aanleggen en je schakelt daarvoor een ingenieursbureau in, kan ik me voorstellen dat je niet direct de raad informeert. Maar zodra het gaat om beleidsontwikkeling ligt het dichtbij de competentie van de raad. Die moet daar dan een stem in hebben.

'Juist omdat in grotere gemeenten ontzettend veel geld naar externe adviseurs gaat, is de vraag gerechtvaardigd of de middelen wel goed worden besteed. Daar moeten gemeenten een flinke reflectie op plegen. Gaan we hier wel zorgvuldig om met het gemeenschapsgeld? Als dat te gemakkelijk wordt uitgegeven en de onroerende-zaakbelasting kunstmatig hoog wordt gehouden voor allerlei onzin-onderzoek, zeg ik: zo hoort het niet. Gemeenten moeten hierop beleid ontwikkelen. Ik vrees dat er nog te veel op ad-hoc-basis wordt beslist.'

Van Hoesels onderzoeksbureau maakte ooit zelf een inschatting van de geldstromen in de organisatie- en advieswereld. Driehonderd miljoen gaat er minimaal om bij lokale overheden, aldus het SGBO/Volkskrant-onderzoek. Van Hoesel: 'Geen overdreven bedrag. Bij het rijk wordt alleen al aan beleidsondersteunend onderzoek driehonderd miljoen uitgegeven. Het totaal bij het rijk loopt op tot circa drie miljard. Maar ook het bedrijfsleven geeft sloten geld uit. Ga er maar vanuit dat het daar om vergelijkbare bedragen gaat.'

'Een adviseur inhuren is een vorm van gemakzucht'

Wat in 1990 begon met het inhuren van een organisatie-adviseur, eindigde met het aftreden van het complete gemeentebestuur, een rechtszaak tegen topambtenaren en een fikse reprimande aan twee organisatie-adviseurs. Nu, negen jaar later, houdt de gemeente Emmen het liefst alle externe adviseurs buiten de deur, vertelt P. van der Velden, burgemeester van Emmen en bestuurslid van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten.

'Ik ben nu drie jaar burgemeester van Emmen. Ik kwam nadat het complete gemeentebestuur was opgestapt, de gemeentesecretaris vertrokken en twee hoofdambtenaren waren geschorst. Ik raakte verzeild in de ernstigste naoorlogse crisis van Emmen.

'Emmen maakte veel gebruik van externe adviseurs. Financieel gaf dat een enorme druk, want Emmen is geen bijzonder rijke gemeente. De uitgaven voor de adviseurs waren exorbitant hoog. We hebben bedragen met zes nullen uitgegeven, zonder dat dit tot enig gewenst resultaat leidde.

'Er zijn gemeenten die zoveel adviseurs in huis hebben dat je je af kunt vragen of je als overheidsorganisatie nog wel voldoende zicht hebt op wat er precies gebeurt. Het is een vorm van gemakzucht en een manier om zaken voor elkaar te krijgen. Ik ben verbaasd over de ruimte die men de bureaus geeft. In wezen geef je overheidstaken uit handen en dan doet zich de vraag voor of er voldoende politieke controle is.

'Ook bevordert het niet het werkplezier van de ambtenaren. Externen komen met veel tamtam binnen en vangen een hogere gage dan de gemiddelde ambtenaar. Vervolgens vertrekken ze weer en de ambtenaar blijft achter. Zo'n permanent komen en gaan van externen leidt niet tot een grotere binding en erkenning van het gemeentepersoneel.

'De minister van Binnenlandse Zaken moet gemeenten duidelijk maken dat het te pas en onpas inhuren van externen niet de bedoeling is. Het zou naar mijn mening beter zijn als gemeenten onder elkaar mensen uitwisselen. Daardoor kunnen overheidsdienaren in elkaars keuken kijken. Dat bevordert de mobiliteit en is met name in financieel opzicht een enorm voordeel. De overheid moet zijn eigen kwaliteit gebruiken.'

Meer over