Analyse

Dromen van een dun regeerakkoord: Koolmees en Remkes staan in een lange traditie

Het is een experiment, benadrukken de informateurs Johan Remkes en Wouter Koolmees: onderhandelen over een dun regeerakkoord, waarna de vakministers verantwoordelijk zijn voor de uitwerking. Die wens is bepaald niet nieuw. Maar waarom lukt het dan nooit?

Joop den Uyl vlak na de regeringsverklaring van zijn nieuwe kabinet, een ‘rode ploeg met een wit randje’, mei 1973. Beeld Wim Ruigrok
Joop den Uyl vlak na de regeringsverklaring van zijn nieuwe kabinet, een ‘rode ploeg met een wit randje’, mei 1973.Beeld Wim Ruigrok

Eén A4’tje, meer niet. CDA-leider Jan Peter Balkenende was voor aanvang van de formatie van zijn eerste kabinet in 2002 vastberaden het kort te houden in het regeerakkoord. Het werden 48 pagina’s. In 2010 onderhandelden VVD, PvdA, D66 en GroenLinks over een PaarsPlus-coalitie met compact regeerakkoord waarin veel ‘vrije kwesties’ werden overgelaten aan de Tweede Kamer. Volgens informateur Jacques Wallage zou dat ruimte bieden voor meer echte ‘open debatten’. De onderhandelingen klapten en VVD, CDA en PVV maakten een dik regeerakkoord. En nog een ‘gedoogakkoord’ erbij.

De roep om compacte akkoorden als deel van een nieuwe bestuurscultuur is bepaald niet nieuw: weg uit de achterkamers, met open vizier de Tweede Kamer in om daar als kabinet je plannen frank en vrij te verdedigen. Toch lukt het onderhandelaars maar zelden om zich aan hun voornemens te houden. VVD, D66, CDA en ChristenUnie gaan nu toch een poging wagen. Een doorstart van de gevallen coalitie, maar dan toch helemaal anders: geen dik pak afspraken dat tot achter de komma is uitonderhandeld, wel een ‘regeringsprogramma’ dat het nieuwe kabinet zelf zal moeten maken zonder dat het zich vooraf tot in detail verzekerd weet van de steun van een Kamermeerderheid.

De laatste keer dat het wél lukte was in het kabinet-Den Uyl (1973-1977), een voor parlementaire begrippen vreemd kabinet dat een beetje extraparlementair was met een kern van PvdA en D66. De PPR, ARP en KVP leverden ministers, maar maakten geen onderdeel uit van de coalitie. Dat kabinet ging zonder formeel regeerakkoord aan de slag met een regeringsverklaring. Dat klinkt als wat Koolmees en Remkes voor ogen hebben, maar is het niet. ‘Ik zat zelf met Keerpunt ‘72 op mijn schoot bij de ministerraden. Daarin stonden de plannen en ideeën van de drie progressieve partijen PvdA, D66 en PPR. Dát was het regeerakkoord’, zegt Jan Pronk, destijds minister van Ontwikkelingssamenwerking. ‘De roep om een dun regeerakkoord is van alle tijden, maar dat is nooit gelukt.’

Het regeerakkoord deed in 1963 zijn intrede in de Nederlandse politiek. ‘Er is sindsdien vrijwel non-stop sprake van regeerakkoorden’, zegt parlementair historicus Carla van Baalen, verbonden aan de Radboud Universiteit. ‘Naarmate de tijd vorderde zijn ze steeds dikker geworden. Maar men was zich vrijwel direct goed bewust dat het schuurde met de onafhankelijke rol van de Kamer tegenover het kabinet.’

IJzeren fractiediscipline

Dat besef is altijd gebleven. Diverse malen zijn er dan ook pogingen ondernomen om het ongemak rond coalitieafspraken weg te nemen. Vaak volgt die roep om een ‘nieuwe politiek’, of ‘nieuwe bestuurscultuur’ zoals dat nu heet, op een periode van vastgeklonken akkoorden met ijzeren fractiediscipline voor de coalitiepartijen.

Vooral na de kabinetten-Lubbers (1982-1994) werd die roep luider. Onder Lubbers werden de regeerakkoorden dikker en dikker. Van Baalen: ‘Het waren de jaren tachtig en er was sprake van een economische crisis. Toen was de teneur: We gaan aan de slag en we maken harde afspraken over bezuinigingen.’ Het regeerakkoord van het kabinet-Kok I was een reactie op Lubbers: nieuwe politiek met meer dualisme. Dat bleek in de praktijk toch lastiger regeren dan de paarse partijen hadden voorzien. Het werd het begin van het fameuze ‘Torentjesoverleg’ waar kabinet en coalitiepartijen achter de schermen de plooien gladstreken. ‘Het kabinet Paars II kreeg in 1998 vervolgens het dikste regeerakkoord ooit.’ Het voornemen van Balkenende om zijn regeerplannen op dat ene A4’tje vast te leggen was op zijn beurt een reactie op de door Pim Fortuyn zo bekritiseerde bestuurscultuur van de paarse partijen.

Gaat het VVD, D66, CDA en ChristenUnie dit keer dan wel lukken? Van Baalen hoopt van wel. ‘Maar de geschiedenis maakt sceptisch.’

Ook Jan Pronk vindt de omstandigheden niet erg gunstig. Want begint zo'n dun akkoord niet met een basis van onderling vertrouwen? ‘Bij de start van het kabinet-Den Uyl was de sfeer er een van enthousiasme: De handen uit de mouwen, we gaat het doen.’ Ja, de ministerraden duurde tot diep in de nacht, vaak zelfs tot de zon opkwam. ‘Maar we waren geen politieke vijanden. Nu zit iedereen met lange tanden aan de formatietafel. De afgelopen maanden hebben ze alleen maar onderling wantrouwen gezaaid en geoogst.’

Gespannen verhoudingen

Van Baalen beaamt dat het belang van goede onderlinge verstandhoudingen in een formatie niet mag worden onderschat. ‘Nieuwe kabinetten brengen doorgaans nieuw elan en nieuwe energie. Dat zag je bij Paars I en bij Lubbers I, dat draaide heel goed.’ VVD, D66, CDA en ChristenUnie zijn dezelfde vier partijen met dezelfde gezichten die onderhandelen over een doorstart, terwijl de verhoudingen zeer gespannen zijn.

En een makkelijke combinatie is het toch al niet. Het kabinet Rutte III was in 2017 al het resultaat van de langste formatie ooit, door de mislukte poging met GroenLinks en daarna door de grote verschillen tussen vooral D66 en ChristenUnie. Een vuistdik regeerakkoord met harde afspraken was het resultaat. Zelfs de treinverbinding Weert-Hamont bleef niet onbesproken.

Ruud Lubbers vergeleek regeerakkoorden met gestold wantrouwen, bedoeld om partijen die ver uit elkaar staan met harde afspraken toch enig ‘comfort’ richting de eigen achterban te bieden: Nee, we krijgen niet overal onze zin, maar kijk eens wat we wél voor elkaar kregen.

Durven de vier formerende partijen het aan om die zekerheid los te laten? D66 en ChristenUnie staan nog steeds lijnrecht tegenover elkaar op onderwerpen als embryo-onderzoek, de bedenktijd voor abortus, de voltooid leven-wet en de vrijheid van onderwijs. VVD en CDA denken nog steeds anders over immigratie dan D66 en ChristenUnie. Over de vraag hoe de stikstofuitstoot serieus omlaag te brengen durfden de partijen vier jaar lang geen besluit te nemen.

Hoewel Van Baalen hoopt dat het de partijen gaat lukken het regeerakkoord kort te houden, houdt zij toch rekening met een dik pak papier. ‘De politieke realiteit is dat partijen zekerheden willen.’

Meer over