De WAO en andere zorgenkinderen

Binnenkort komt een commissie-Donner met voorstellen om het massale gebruik van de Wet op de Arbeidsongeschiktheid (WAO) in te perken....

DE MONUMENTALE WAO, die alle arbeidsongeschikten een volwaardig bestaan zou garanderen, werd in 1965 met algemene stemmen aangenomen in de Tweede Kamer en kreeg in 1966 dezelfde unanieme steun in de senaat. Minister Gerard Veldkamp (KVP) werd danig gevierd en vond zelf dat de wet de belangrijkste uit zijn prestigieuze wetgevingscarriëre was. Ideeën hiervoor had hij al in 1949 ontwikkeld.

Grote wetgevingsoperaties vergden vaak meer dan tien jaar. De Mammoetwet van Cals vernieuwde en harmoniseerde het hele middelbaar onderwijs. Er werd al vroeg in de jaren vijftig aan gebouwd, maar de parlementaire behandeling was pas in 1963. Er waren achttien plenaire vergaderingen voor nodig en de Tweede Kamer creëerde 117 wijzigingsvoorstellen.

Na dat alles werd de wet nog bijna verworpen, want oppositieleider Jaap Burger (PvdA) wist dat het centrum-rechtse kabinet-De Quay zou sneuvelen mét de Mammoetwet. Maar de PvdA-onderwijsdeskundigen, aangevuurd door de bonden, hadden liever inhoudelijk dan politiek gewin. Zij dwongen de hele PvdA-fractie tot voorstemmen, wat overigens tot het laatste moment geheim bleef. Het was een van de spannendste momenten uit de parlementaire geschiedenis.

De Algemene Bijstandswet van Marga Klompé, ook een heel grote, werd ook in 1963 door de Kamer geloodst en veel gemakkelijker. Tegen stemden de SGP en twee anti-revolutionairen, onder wie de toen nog rechtse Willem Aantjes. Klompé had meer problemen ín het kabinet gehad. Veldkamp wilde haar geen bevoegdheden afstaan, waardoor zij in de ministerraad in tranen uitbarstte. AR-minister Jelle Zijlstra had inhoudelijk grote bedenkingen. Hij wilde dat de overheid de kosten van de bijstand op de familie kon verhalen. Klompé en Veldkamp voelden daar niet voor. Dat schiep akelige afhankelijkheden en zou tot een enorme papieren rompslomp leiden.

Zij wonnen, maar Zijlstra hield 'een gevoel van onheil', zo schreef hij later. Dit kon wel eens onbeheersbaar worden. Hij was een van de zeer weinige twijfelaars uit die optimistische generatie. De bijstand zou in het invoeringsjaar 1965 141 miljoen kosten en tien jaar later meer dan drie miljard op jaarbasis. 'De maatvoering was weg', schreef premier Ruud Lubbers veel later over de royale opzet van de verzorgingsstaat, die volgens hem 'bezweek onder zijn eigen gewicht'. Iets waaraan het kabinet-Den Uyl, en dus ook de daar debuterende Lubbers, extra had bijgedragen door de minima fors op te trekken.

De politici van de jaren zestig waren inderdaad daadkrachtig, onbekommerd en vergaand optimistisch. Er was volop welvaart en economische groei en Nederland kende nog een straffe arbeidsmoraal. Men had geen idee dat WAO en bijstand zo massaal gebruikt zouden gaan worden. Maar wel na grote maatschappelijke veranderingen: werkloosheid door economische crises, verzwakking van de arbeidsmoraal (in de jaren zeventig wel 'de zweterige leer van het Oude Testament' genoemd), de komst van vrouwen op de arbeidsmarkt, en immigratie.

De WAO bleek ook een al te prettige vluchtheuvel voor werknemers die het met hun baas of arbeidsmilieu niet meer konden vinden. Werkgevers en werknemers hadden liever de WAO dan ontslag en de zuiniger WW. Het aantal WAO'ers liep veel meer op dan Veldkamp ooit had gedroomd. Rond 1990 kwam het miljoen in zicht en Lubbers (inmiddels aan zijn derde kabinet toe, nu met de PvdA) dreigde op te stappen als dat getal werd gehaald: 'Nederland is ziek'.

De eerste twee kabinetten-Lubbers (met de VVD) hadden al fors gesneden in de sociale zorg. De WAO-uitkeringen waren naar zeventig procent van het vroegere loon teruggebracht en de bijstand en het minimumloon bleven herhaaldelijk achter bij de gemiddelde loonstijging (ontkoppeling).

Maar een grootse afslanking van de monumentale en kostbare WAO durfden deze kabinetten niet aan. Daarvoor was PvdA-medewerking nodig en in het kabinet-Lubbers/Kok (1989-'94) werden de sociaal-democraten onder enorme druk gezet. Vooral door CDA-fractieleider Elco Brinkman, die wilde paraderen als een Colijns bezuiniger van groot formaat. Dat lukte zo goed dat hij in 1994 twintig zetels verloor.

Het leek begin jaren negentig wel of de politiek het grootscheepse wetgeven had afgeleerd. De WAO-vernieuwing werd een enorme ruzie en een poging het medische bestel te vernieuwen, mislukte faliekant. Bovendien: sinds de jaren zestig is een hoognodige vernieuwing van het binnenlands bestuur (nog steeds in de grondverf van Thorbecke) uitgebleven.

Achteraf gezien had Lubbers III met twee grote vernieuwingen zeer wel kunnen slagen als CDA en PvdA een mega-deal (met allerhande uitruil) hadden gemaakt voor de WAO én de vernieuwing van het medische bestel (plan-Simons). Maar de sfeer was te veel verziekt voor politiek in zulke grote stijl. Met name de CDA-fracties in Tweede én Eerste Kamer (senaatsfractieleider Ad Kaland steeg tot grote demagogische hoogte) wilden het onderste uit alle kannen. De PvdA moest steeds dieper door het stof en werd ook maar enig succes met het plan-Simons misgund.

De PvdA maakte ook zelf grote fouten. In 1991 klonken vooral geruststellingen dat de PvdA de WAO'ers zouden beschermen. Maar in juli besloot de coalitie tot het complete tegendeel, waarna de hele PvdA-top met vakantie ging. De achterban was ziedend over een WAO-ingreep waardoor beneden-vijftigjaren in korte tijd op bijstandsniveau zouden terugvallen.

Er dreigde een opstand en Wim Kok overwoog in paniek het PvdA-leiderschap neer te leggen. Hij dwong het kabinet tot enige verzachting van de WAO-ingreep en eiste van het Nijmeegse PvdA-congres (september 1991) een vertrouwensuitspraak, waaraan aanvaarding van dat WAO-beleid werd gekoppeld. Het ultimatum van 'ik of de chaos' redde de PvdA en er is wel gezegd dat Kok toen als politicus begon te groeien.

Maar de WAO-vernieuwing was allerminst bezegeld. Er is nog driemaal kabinetsbedreigend over geruzied in die regeringsperiode, met als dieptepunt het 'Bami-akkoord van Bergschenhoek' (januari 1993), waaraan vooral de lokale afhaalchinees verdiende. Het werd een compromis ten huize van CDA-minister Bert de Vries waarmee een 'overspelige' deal van de CDA-fractie met de oppositionele VVD werd voorkomen. Dit bleek een lelijke tactische nederlaag voor Brinkman. Inmiddels was wel duidelijk dat de WAO-strijd werd overwoekerd door politieke tegenstellingen, niet alleen tussen de coalitiepartners, maar ook tussen premier Lubbers en diens beoogde opvolger Brinkman.

Dezelfde gevechten zouden ook een grootscheepse vernieuwing van het medische bestel verhinderen. De gezondheidszorg was en is - evenals de sociale zorg en het onderwijs - een 'groeimonster' in de publieke uitgaven. Pogingen met wetgeving en ambtelijke controle de uitgaven door de eigenmachtige 'witte jassen' te beteugelen, mislukten steeds.

Het antwoord moest 'marktwerking' zijn. Er zou een voor iedereen geldende basisverzekering komen, waarbij de verzekeraars tegen elkaar moesten concurreren met kwaliteit en kostenbesparing. Zij moesten contracten afsluiten met de medische instanties. Een plan-Dekker hiervoor (1987) stuitte op veel aarzeling bij CDA én VVD, hoewel Lubbers krachtig voor was. Na de kabinetscrisis en Lubbers' coalitiewissel van 1989 maakte PvdA-staatssecretaris Hans Simons een meer sociale versie, die aanvankelijk in de coalitie werd verwelkomd.

Ter compensatie van de afschuwelijke WAO-zomer vond de PvdA het kennelijk nodig dit plan als (schaars) succesnummer uit te venten. Meteen kwam een enorme tegenbeweging op gang van werkgeversorganisaties, verzekeraars, VVD en CDA-senatoren (met goede bindingen in de medische én de verzekeringswereld). Simons werd van alle kanten fel aangevallen en de CDA-top keerde zich nu tegen het plan, dat nimmer in behandeling kwam.

De paarse kabinetten-Kok, rijker dan de voorgangers, hebben geen poging gedaan het medisch bestel alsnog fundamenteel te herzien. Er zijn grote tekorten in de zorg en volgens minister Els Borst moet er nog zeer veel geld bij. Ook het onderwijs vergt steeds meer extra bijdragen, een groeimonster.

Het aantal WAO'ers daalde nauwelijks na de gevechten van tien jaar geleden en lijkt nu weer naar het miljoen te klimmen. De groeimonsters blijven een bedreiging, zeker voor minder royale tijden. De politiek zal het grote hervormen - sinds Veldkamp in het slop geraakt - toch ooit weer moeten leren.

Meer over