De pijn van bezuinigen

In de Miljoenennota die vandaag wordt gepresenteerd, nadert het financieringstekort voor het eerst sinds 26 jaar de nul. Daarmee lijkt een einde te komen aan een periode waarin bezuinigingen het politieke debat bepaalden....

'DAT WORDT vijfentwintig jaar bezuinigen. . .' Onno Ruding kijkt somber voor zich uit op het Ministerie van Financiën, kort na zijn aantreden in 1982. De nieuwe minister wordt geconfronteerd met de financiële puinhoop die voorgaande kabinetten hebben achtergelaten. De dramatische staatsschuld en het hoogopgelopen financieringstekort domineren vanaf dat moment alle politieke debatten.

In de Trêveszaal, waar elke week de ministerraad vergadert, wordt het de bewindslieden ernst met bezuinigen. De geschilderde engelen blikken vanaf het plafond nieuwsgierig naar de gevechten rond de ovale tafel en zien hoe de door hevige bezuinigingskramp bevangen dienaren van de Kroon elkaar belagen.

In het pokerspel om de bezuinigingen is de minister van Financiën de hoofdrolspeler. Zijn gezag staat of valt met dat van de premier, zijn enige bondgenoot. De vijanden zijn de spending departments Onderwijs, Sociale Zaken en Volksgezondheid, goed voor de helft van de rijksbegroting.

Het vaststellen van de begroting is een moeizaam en beladen proces. En niet zelden pijnlijk voor de betrokken bewindslieden. Hun prestige staat immers op het spel: ze moeten geld inleveren, maar tegelijkertijd met opgeheven hoofd verder kunnen.

Voordat in 1982 een kabinet kan worden geformeerd dat collectief overtuigd is van de noodzaak tot snijden in de rijksuitgaven, moet in 1980 eerst een slachtoffer vallen. Minister van Financiën Frans Andriessen probeert in het kabinet-Van Agt/Wiegel vergeefs tot zijn collega's door te laten dringen dat het financieringstekort nu écht moet worden teruggebracht - en luidt daarmee het einde van zijn ministerschap in.

Eerst leggen we Andriessen de eeuwige twist over de schuldvraag voor: wie treft de blaam dat er een kwart eeuw moest worden bezuinigd, het kabinet-Den Uyl (1973-1977) of het kabinet-Van Agt/Wiegel (1977-1981)?

Andriessen: 'Ze hebben beide schuld. De Keynesiaan Den Uyl heeft alle mogelijkheden aangegrepen om de collectieve uitgaven op te voeren. Van Agt en Wiegel kun je verwijten dat ze zagen wat er mis was en er vervolgens niet alleen niets aan deden, maar ook het financieringstekort nog eens opjoegen tot boven de 10 procent.'

De bewindslieden uit het eerste kabinet-Van Agt vinden wel dat er bezuinigd moet worden - in het kabinetsplan Bestek '81 nemen ze zich voor 10 miljard te bezuinigen op de rijksuitgaven en de sociale zekerheid - maar ze laten het liefst hun eigen begroting intact.

Andriessen: 'Het waren politici die zijn gevormd in de tijd dat de bomen tot in de hemel groeiden. Het was extreem moeilijk. Als Bestek '81 goed was uitgevoerd, hadden latere kabinetten lang niet zo hoeven bloeden.'

Aartsvijand van Andriessen was de VVD'er Arie Pais, minister van Onderwijs. Op een maandagavond voor Prinsjesdag, eind jaren zeventig, vochten Andriessen en Pais nog over de begroting. Andriessen: 'Pais wilde 400 miljoen voor de bouw van het Academisch Medisch Centrum in Amsterdam. In die tijd was dat heel veel geld. Ik vond dat de helft eraf moest. Arie riep: ''Dat kan niet! De fundamenten liggen er al!'' Hij was zeer inventief in het ontwijken van aanslagen op zijn begroting.'

Na drie jaar strijd stapt Andriessen uit het kabinet Van Agt/Wiegel. Een beoogd opvolger belt. Zijn naam: Onno Ruding. Andriessen: 'Ik heb hem aangeraden mij niet op te volgen. Ik zei: ''De reden dat ik weg ben, moet voor jou reden zijn het niet te doen. Dat kabinet wil gewoon niet bezuinigen. Jouw tijd komt nog wel, Onno.'''

Het is uiteindelijk Landbouw-minister Fons van der Stee die Andriessen opvolgt in 1980. Op Landbouw komt de onbevangen Gerrit Braks: 'De stress in dat kabinet werd niet veroorzaakt door budgettaire kaders, maar door de kruisraketten. Steunoperaties voor grote bedrijven waren nog heel wel mogelijk.'

Maar topambtenaren van Financiën en Algemene Zaken bereiden achter de schermen grote bezuinigingen voor, wanneer in 1982 het vanaf zijn geboorte al stervende kabinet-Van Agt/Den Uyl/Terlouw de laatste adem uitblaast. Er ligt voor 30 miljard aan snoeiplannen als Ruud Lubbers premier wordt van zijn eerste CDA/VVD-coalitie.

De ministers van het no nonsense-kabinet weten waar ze aan beginnen. Het is oorlog: door de bezuinigingen ontstaat maatschappelijke onrust, worden de onderlinge verhoudingen op de proef gesteld, en de solidariteit van de bevriende Kamerfracties en de loyaliteit van de ambtenaren tot het uiterste getergd. Daarom moeten meteen harde afspraken worden gemaakt.

Braks: 'Toen Lubbers die megabezuinigingen rond had in de ministerraad, kreeg hij in de Trêveszaal applaus.' Maar de waardering voor de bezuinigingskunst slaat om in vrees als de eerste tegenvallers zich voordoen. In zijn eerste kaderbrief in het voorjaar zet Ruding een hoger bezuinigingsbedrag in. Ministers stribbelen tegen in de eerste ronde. Aan het einde van het proces verkent Lubbers de posities van zijn bewindslieden in tweegesprekken: de 'biechtstoelprocedure'. Op grond daarvan doet hij zijn finale voorstel in de ministerraad, waarbij ministers niet zelden worden verrast. Braks: 'Ik heb er heel wat bleek zien wegtrekken, met de blik naar het plafond gericht.'

De emoties lopen vaker hoog op. Onderwijs-minister Wim Deetman (CDA) was in zijn wiek geschoten, zegt hij, toen Lubbers in de studiefinanciering sneed zonder dat hij daar iets van afwist. 'Ik ben toen boos weggelopen. Op de een of andere manier had hij niets met studiefinanciering. De volgende dag belde hij me op en hebben we een gesprek gevoerd.' De bezuiniging bleef evenwel gehandhaafd.

Luchtig regeren is er in die jaren niet bij. Ministers vinden demonstranten op de stoep van hun huis, Deetman krijgt eieren naar zijn hoofd en een trap in zijn buik.

Deetman: 'Ik ben weleens 's avonds thuisgekomen dat ik tegen mijn vrouw zei: ''Nu heb ik werkelijk met iedereen ruzie. Mijn ambtenaren, de onderwijsorganisaties, de eigen Tweede Kamerfractie en de collega's in het kabinet.'''

De grote druk op de Onderwijsbegroting maakt dat Deetman niet makkelijk geld afstaat voor nieuwe plannen. 'Ik heb moeten ombuigen op Onderwijs voor de bouw van de Oosterscheldedam. Maar ik was er faliekant op tegen dat de Olympische Spelen in 1992 naar Amsterdam kwamen, omdat Onderwijs op een fabelachtige begroting voor eenderde van de kosten stond ingetekend.' Lachend: 'Het is allemaal vanzelf goed gekomen. De Spelen gingen niet door.'

In dezelfde periode slaat tijdens een begrotingssessie bij Braks de paniek toe. Middenin de nacht belt hij zijn secretaris-generaal en laat die naar hotel Des Indes komen, waar Braks tijdens onzalige nachtelijke begrotingssessies logeert.

'Ik heb alles op een rijtje gezet en met enkele topambtenaren een strategie bedacht om de bezuiniging ongedaan te maken. De volgende ochtend om half acht was ik onaangekondigd bij Ruud op het Torentje, nog voor de ministerraad. Ik heb gezegd waar mijn grenzen lagen. Saneren wilde ik wel, maar kapotmaken niet.'

Het tweede CDA/VVD-kabinet Lubbers (1986-1989) heeft het nog moeilijker. Ministers blijven op hun posten zitten en beginnen elkaars trucs door te krijgen. Onderlinge irritaties nemen toe. Het CDA heeft bovendien met Lubbers een monsteroverwinning behaald bij de verkiezingen en de VVD heeft verloren.

Eén keer wordt de ministerraad zelfs geschorst omdat het uit de hand loopt tussen Lubbers en Ruding. 'Lubbers probeerde uit een impasse te komen, die zwaar ten koste ging van Rudings plannen', zegt Braks. 'Jan de Koning stelde voor: ''Zullen we maar efkes schorsen?''

De pijnlijkste episode in de bezuinigingsgeschiedenis breekt aan als in 1989 de sociaal-democraten onder aanvoering van Wim Kok de langdurige status van oppositiepartij proberen kwijt te raken. Minister Pronk: 'We zouden in het kabinet Lubbers/Kok (1989-1994) alles gaan veranderen, maar toen we er eenmaal zaten, bleek het niet te kunnen. Door de voortdurende stroom tegenvallers was je nooit zeker of een afspraak overeind kon worden gehouden.'

Wittebroodsweken zijn het kabinet-Lubbers/Kok niet gegund. Er is 5 miljard voor nieuw beleid. Door tegenvallers wordt daar kort na de regeringsverklaring de helft vanaf gehaald. 'Die brief lag er ineens', zegt toenmalig PvdA-fractievoorzitter Thijs Wöltgens. 'Getekend door minister van Financiën W. Kok. Dat maakte het niet makkelijker.

'Ons grote dillemma was: Kok is onze leider, die hebben we daar neergezet omdat aanval de beste verdediging is. Maar tegelijkertijd ontpopte Wim zich als de meest orthodoxe minister van Financiën die het land ooit had gekend. Als we geweten hadden dat hij zo moest bezuinigen, hadden we nooit al die spending departments genomen.'

De huidige bewindsman op Financiën, Gerrit Zalm, zag als directeur van het Centraal Planbureau het spervuur van tegenvallers op Kok afkomen. Zalm: 'Kok zag de grond onder zijn voeten wegzakken.'

Het is geen wonder dat Wim Kok in die periode het chagrijn in de politiek verpersoonlijkt. Tussentijds moet er 18 miljard worden bezuinigd, wordt er ingegrepen in de WAO, en vluchten de kiezers weg. Na de verloren statenverkiezingen van 1991 overweegt Kok op te stappen als partijleider.

'Als ik nachtmerries heb, gaan ze over die periode, over het bewindsliedenoverleg van de PvdA op donderdagavond', zegt Wöltgens. 'Onze mensen zijn daar snel veel ouder geworden. Daar werd gehuild, gevloekt, met deuren gesmeten. Ik heb de fractie nooit iets laten merken.'

Het eerste Paarse kabinet (1994-1998) laat zich, anders dan de voorgaande kabinetten, niet meer gek maken door tussentijdse tegenvallers. Er moet achttien miljard worden bezuinigd, maar het economisch tij zit nu voor langere tijd mee. In de Miljoenennota die vandaag wordt gepresenteerd, nadert het financieringstekort voor het eerst in 26 jaar de nul.

Wöltgens: 'De politieke discussie is decennia lang verpest. Het ging niet om wat je wilde, alles draaide om de vraag: draagt het bij tot de daling van het financieringstekort? Dat verdwijnt als dominant thema in de politiek. Laten we daarvoor God op onze blote knieën danken.'

Meer over