De oefening wordt een ramp

Een terroristische aanslag met nucleaire, chemische of biologische wapens kan ook in Nederland gebeuren. Hoe bereid je je daarop voor?...

Door Michael Persson en Ben van Raaij

'Besloten evenement', staat er op de agenda van de Amsterdam Arena, komende woensdag. Wát er precies gaat gebeuren is geheim, maar in elk geval zijn tienduizend scholieren en studenten uitgenodigd voor een concert van Ali B. Ook aanwezig: tweeduizend politieagenten, brandweerlieden en medische hulpverleners, plus bestuurders van de gemeente Amsterdam, de provincie Noord-Holland en ministeries als Binnenlandse Zaken en Justitie. Die allemaal klaar staan om in te grijpen.

Want één ding is zeker: er staat een ramp te gebeuren, zeer waarschijnlijk een bomaanslag. Woensdag moet Operatie Bonfire duidelijk maken in hoeverre Nederland anno 2005 op zo'n grootschalige terreurdaad is voorbereid. Het wordt een test voor het land, maar ook voor de betrokken instanties. Want de vraag is niet alleen of er genoeg materieel is, of de slachtoffers goed worden opgevangen, of brandweer en politie elkaar begrijpen en of de paniek kan worden beperkt. Het gaat ook om macht. Wie hebben de touwtjes in handen, als het erom spant?

Nerveuze autoriteiten dus, zo kort voor de ramp. Terwijl de situatie nog best te overzien is, straks in de Arena. Een bomaanslag is ernstig, maar locatie en schaal zijn overzichtelijk. 's Avonds om zeven uur is de oefening afgelopen. Dat is dus nog niets vergeleken met het soort gevaar dat de AIVD het land voorspiegelt. In zijn laatste jaarverslag (2003) stelt de inlichtingendienst 'dat het risico van terroristische aanslagen met gebruik van eenvoudige nucleaire, chemische of biologische middelen reëel is'. Het is 'een niet te onderschatten dreiging', meent terreurdeskundige Edwin Bakker van Instituut Clingendael. 'De dreiging is onveranderd ernstig', stelde Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding Tjibbe Joustra onlangs.

Ook op dergelijke terreur wordt alom geoefend. Operatie Dark Winter, in juni 2001 gehouden op een luchtmachtbasis in Maryland en begeleid door Johns Hopkins Universiteit in Baltimore, draaide om een aanval met pokkenvirus op drie Amerikaanse steden. Binnen zeven weken waren één miljoen Amerikanen dood, had de ziekte zich verspreid over 25 Amerikaanse staten en over 13 landen wereldwijd. Gevolg: massale paniek, een ineengestorte infrastructuur en een verwarde regering die de (onbekende) terroristen wilde straffen met een nucleaire tegenaanval.

Pandemie

Begin dit jaar verliep de internationale oefening Atlantic Storm, in Washington, opnieuw rampzalig. Vier wereldsteden, Rotterdam, Warschau, Los Angeles en New York, werden getroffen door een bioterreuraanval met, opnieuw, pokkenvirus. De wereldleiders, onder wie oud-minister Klaas de Vries als Nederlandse minister-president, moesten de dreigende pandemie indammen, maar ontdekten dat vrijwel geen land voldoende pokkenvaccin voor de eigen bevolking op voorraad had. De wereldgezondheidsorganisatie WHO had slechts 2,5 miljoen doses en kon die niet naar de brandhaarden transporteren. Er dreigden miljoenen slachtoffers. Nederland bleek bij die oefening een van de tien landen te zijn die wel genoeg pokkenvaccin hebben voor de eigen bevolking. Reden tot enige opluchting, maar daar houdt het niet op. Volgens de Rotterdamse viroloog prof. dr. Ab Osterhaus is een snelle diagnose essentieel om de schade te beperken. Hoge koorts? Kan Ebola zijn. Rare bultjes? Pokken misschien.

Grote vraag is dan hoe een uitbraak in te dammen. Wetenschappers ontwerpen daartoe computersimulaties, waarin bijvoorbeeld de verspreiding van een ziekte door een stad is gemodelleerd en waarin tegenmaatregelen kunnen worden verdisconteerd. Vroeger waren dat veredelde statistische programma's, waarin mensen bolletjes waren die rood werden als ze besmet raakten, en dan andere bolletjes infecteerden. Nu zijn de programma's complete virtuele samenlevingen geworden van tienduizenden mensen die gezinnen hebben, naar school of kantoor gaan, in de bus en in het café zitten.

Want 'keeping track of people' is essentieel bij een aanslag met biologische wapens, zegt de Amerikaanse wetenschapper Chris Barrett van het Virginia Bioinformatics Institute in Blacksburg, die voor de Amerikaanse autoriteiten een speciale terreur-versie ontwikkelde van zijn epidemie-simulatiesoftware EpiSims. 'Om direct de juiste maatregelen te kunnen nemen, wil je precies weten met wie je allemaal te maken hebt. Wie kunnen er besmet zijn? Wie werken in de omgeving, waar wonen ze, hoe reizen ze naar huis, zijn er scholen in de buurt of juist bejaardenhuizen? Moet je de bevolking isoleren of vaccineren? En doe je dat op dag één, twee of drie?' Specifieke lessen mag Barrett niet verklappen, want der Feind hört mit. Alleen dit: 'Bij een bioterroristische aanslag moet je echt razendsnel handelen. Of je na drie of vier dagen vaccineert, heeft enorme gevolgen voor de uitkomst.'

Osterhaus kent de resultaten van zulke modellen voor Nederland. Tot een bepaalde omvang van de epidemie is 'ringvaccinatie' effectief, het inenten van mensen in de omgeving van besmette slachtoffers. 'Massale vaccinatie stellen we zo lang mogelijk uit, omdat daar slachtoffers bij kunnen vallen.'

Ook Tom Bell van Advanced Systems Technology Inc. mag, over de telefoon vanuit Lawton, Oklahoma, alleen in algemene zin over zijn simulatieprogramma praten. Epics (Emergency Preparedness Incident Command Simulation) draait om de effectiviteit van de chain-of-command, die op een vooraf onbekend scenario moet reageren in een virtuele omgeving. Dan blijkt, zegt Bell, het doorslaggevende belang van communicatie. 'Daar zien we de meeste problemen ontstaan, zowel bij de communicatie tussen als binnen de diverse operationele niveaus. Het is cruciaal de juiste informatie tijdig van beslissers naar uitvoerders te krijgen en omgekeerd. Ook moeten mensen op groundlevel van elkaar weten wat ze doen.'

Averechts

Heldere lijnen zijn belangrijk, zegt Bell. En juist op dit vlak zou er in Nederland een probleem kunnen ontstaan. Want het feit dat terrorisme en crisisbestrijding sinds 11/9 en 11/3 zo hoog op de Haagse agenda staan, kan averechtse effecten hebben, zegt bestuurskundige dr. Arjen Boin, directeur van het Crisis Research Center van de Universiteit Leiden. 'Er worden allerlei extra cöordinatielagen gecreëerd, die meer problemen oproepen dan ze gaan oplossen.' Zo heeft het ministerie van Justitie een Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding, die dreigingsanalyses maakt, maatregelen coördineert en de ministerraad adviseert bij een aanslag. Binnenlandse Zaken stelt daar een Nationaal Coördinator Crisisbeheersing tegenover, die eenzelfde rol vervult bij een 'gewone' calamiteit. Formeel is alles dus goed geregeld. Binnenlandse Zaken doet de rampen, Justitie het terrorisme. Maar wie doet de terroristische rampen? Afgelopen najaar is afgesproken dat in dat geval minister Donner van Justitie de zogeheten doorzettingsmacht heeft. Hij mag maatregelen nemen die eigenlijk andere ministeries betreffen: grenzen sluiten, Schiphol dichtdoen, telecomnetwerken lamleggen. 'Maar toch is daar geen echte inhoud aan gegeven', zegt crisisconsultant Ron König van adviesbureau Twynstra Gudde. 'De minister van Justitie krijgt die doorzettingsmacht als er vitale belangen op het spel staan: de nationale veiligheid, de economie, de rechtsstaat. Maar wanneer is dat het geval? De moord op Van Gogh werd pas een aanval op de rechtsstaat, toen een Kamerlid dat riep. ' Geen wonder dat een lokaal bestuurder als burgemeester Job Cohen van Amsterdam bezorgd is. Hij is niet gerust over een 'vlekkeloos verloop' van de samenwerking met Den Haag, schreef hij onlangs in de BZK-Nieuwsbrief Crisisbeheersing. 'Op dit moment is mij niet helder wie in een crisissituatie waarop aanspreekbaar is.'

Improviseren

Formeel is ook goed geregeld dat een crisis zoveel mogelijk lokaal wordt afgehandeld, en pas 'opgeschaald' indien nodig. Maar Den Haag lijkt graag het heft in handen te nemen. Gretig vertelt het hoofd van het Nationale Coördinatiecentrum van Binnenlandse Zaken in het overheidsblad De Verrijking hoe na de moord op Theo van Gogh de ministers bijeen kwamen om over de benodigde politie-inzet te praten. 'Terwijl Cohen dat keurig onder controle had', zegt Boin. 'Pas toen Den Haag zich ermee bemoeide, ging er van alles mis.' Hij ziet een tendens om het crisismanagement steeds meer te centraliseren. 'Omdat al die centrale cöordinatoren in het leven zijn geroepen zijn.' Een van de weinige rampen die om centrale sturing vragen is een bioterroristische aanval. 'Dus wat zie je: dat iedereen een aanslag met een pokkenvirus gaat oefenen. Terwijl de kans veel groter is dat er bijvoorbeeld een chloortrein ontploft.'

Ook Rob de Wijk van Clingendael vindt het crisismanagement 'erg slecht' geregeld. 'Er worden geen knopen doorgehakt. De verantwoordelijkheden verschuiven voortdurend. In het crisismanagement van Binnenlandse Zaken heb ik geen vertrouwen. Op het centrale niveau valt niet veel te regelen, omdat ze daar gewoon niet weten wat er moet gebeuren.'

Te meer, zeggen de deskundigen, omdat elke ramp uiteindelijk toch op improvisatie uitdraait. Zoals ook Binnenlandse Zaken zelf erkent. 'Er zijn wel veertigduizend scenario's te bedenken', zegt een betrokken ambtenaar. 'We hebben dus algemene procedures ontwikkeld. Je kunt niet per scenario een afzonderlijk draaiboek maken.'

Improviseren dus, en dat kun je het beste aan de hulpverleners zelf overlaten. 'Mensen hebben een enorm vermogen de goede besluiten te nemen', meent bestuurskundige Boin. 'Bij evaluaties hoor je het steeds: het plan hebben ze niet gebruikt, het zat in hun hoofd.'

Meer over