De geldpomp van het GAK

Hoe verdeelt Nederland de miljoenen die omgaan in de sociale zekerheid? Wie krijgt het geld, wie deelt het uit; hoe verliep en verloopt het spel tussen vakbeweging, werkgevers, kerk en staat?...

Door Gijs Herderscheê

Aan de ’s Gravelandseweg in Hilversum wordt een slordige 500 miljoen euro beheerd. Hier worden jaarlijks miljoenen uitgedeeld aan ‘projecten’ en ‘wetenschappelijk’ onderzoek. Als het maar iets met sociale zekerheid te maken heeft. Zeven hoogleraren die ‘iets’ met sociale zekerheid doen, worden van hieruit betaald. Hier, bij het GAK-fonds, wordt de erfenis van het GAK beheerd.

Het fonds ontstond tien jaar geleden. Toen was de zak geld inzet van een fikse ruzie. Het GAK wilde het vermogen ‘fuseren’ – lees: weggeven – aan verzekeraar Achmea. Politici eisten het op voor de sociale fondsen. De VVD-coryfee Henk Vonhoff hakte als toezichthouder van het GAK de knoop door: de zak geld werd een subsidiefonds.

De geboorte van het GAK-fonds in 2000 markeert een breukvlak in de sociale zekerheid. In dat jaar nationaliseerde de overheid de sociale geldpomp: het innen van premies bij werkgevers en werknemers, het toekennen en het uitbetalen van uitkeringen aan arbeidsongeschikten en werklozen. Dat was een taak van vakbonden en werkgevers, maar in 2000 nam de overheid die taak over.

Die nationalisatie is niet het eerste breukvlak in het beheer van de sociale zekerheidsgeldpomp en het zal ook niet het laatste zijn: in Den Haag wordt alweer gefluisterd over opheffing van de nationale uitvoering.

Wel symboliseert de nationalisatie het hoogtepunt van overheidsinvloed op de sociale zekerheid. Groter kan die invloed niet worden.

Particulier initiatief
De overheidsinvloed is stapsgewijs gegroeid. Sociale zekerheid is ooit, in de 19de eeuw, begonnen als particulier initiatief. Gegoede burgers, verlichte werkgevers en de eerste vakbonden organiseerden armenzorg, en uitkeringen bij ziekte, werkloosheid en arbeidsongeschiktheid door ziekte of invaliditeit.

Het particulier initiatief ging groepsgewijs. Dat was het gevolg van de Grondwet van 1848, waarin vrijheid van godsdienst werd afgekondigd. Daarna begon de verzuiling. In 1852 keerden na drie eeuwen bisschoppen terug in Nederland. Zij verordonneerden dat katholieken zich onderling moesten organiseren en manifesteren. Van de weeromstuit organiseerden protestanten, liberalen en sociaal- democraten zich ook apart.

De groepen krijgen in de 19de eeuw alle ruimte. In de politiek is de conservatieve stroming dan dominant. Die ziet nauwelijks een rol voor de overheid in de sociale zekerheid of zorg. Alleen als het echt niet anders kan, speelt de overheid een rol, zoals in de Armenwet. Als de kerken de armenzorg niet kunnen betalen, neemt de overheid die zorg op zich. De rol van de overheid groeit stilletjes wanneer de kerken die zorg niet aan kunnen.

Met de opkomst van de christelijke politieke stroming rond de eeuwwisseling verandert de overheidsopstelling. Dan wordt het particulier initiatief gestimuleerd. Vakbeweging en werkgevers worden aangemoedigd samen regelingen te treffen, bijvoorbeeld voor zieke werknemers. De eerste ziektekostenverzekeringen (ziekenfondsen), ouderdomsverzekeringen en uitkeringskassen voor invaliditeit en werkloosheid ontstaan, naar het voorbeeld van de begrafenisverzekeringen. Het zijn allemaal ‘onderlinges’: de kas is van de verzekerden gezamenlijk en daaruit wordt de schade – de uitkeringen – betaald.

In 1917 wordt de christelijke stroming dominant in de politiek. Tot de Tweede Wereldoorlog met de conservatieven, daarna met de sociaal-democraten. Groepen in de samenleving worden nog meer gestimuleerd zelf initiatief te nemen. De scholen staan hiervoor model. De overheid financiert scholen en stelt de eisen vast waaraan het onderwijs moet voldoen. Als ouders zelf een school willen beginnen en aan de onderwijseisen voldoen, betaalt de overheid. Zo ontstaan naast openbaar onderwijs bijzondere scholen op religieuze grondslag (katholiek, protestants, islamitisch) en naar pedagogische inzichten (Montessori, Dalton).

Dit model wordt toegepast op bijvoorbeeld de woningbouw met de financiering van woningcorporaties, de ziekenhuizen, verpleeg- en gehandicaptenzorg en, later, de omroepverenigingen.

In de sociale zekerheid en delen van de zorg gaat de overheid na de oorlog een stap verder. Daar gaan vakbeweging en werkgevers de wet uitvoeren. Het is een historisch compromis tussen de christelijke partijen en de sociaal-democraten. De christelijke partijen willen eigenlijk elke groep of gezindte zijn eigen regeling laten uitvoeren. De sociaal-democraten willen dat de overheid de wet uitvoert. Maar vakbeweging en werkgevers vinden dat de sociale zekerheid, die zij in honderd jaar hebben opgebouwd, van hen is.

Om de sociale zekerheidswetgeving uit te voeren, richten bonden en werkgevers administratiekantoren op, waarvan het GAK (Gemeenschappelijk Administratie Kantoor) het grootst is. Dat int de premies voor de verzekeringen, kent uitkeringen toe en betaalt die. Door de uitbouw van wetgeving wordt het GAK een enorme geldpomp dat premies int en als uitkeringen weer uitspuwt.

Vakbonden en werkgevers vinden het vanzelfsprekend dat zij de sociale zekerheid uitvoeren. Het blijft echter een aparte activiteit. Er is geen samenspel met afspraken in cao’s over bijvoorbeeld nieuw werk voor werklozen of gedeeltelijk arbeidsongeschikten of scholing. Daarvoor komt pas begin jaren negentig aandacht. Maar dan is het te laat.

Misbruik
Begin jaren negentig is er geen begrip meer voor de uitvoering van wetgeving door bonden en werkgevers. Zij hebben de schijn gewekt wetgeving te misbruiken door bijvoorbeeld bij reorganisaties werknemers arbeidsongeschikt te verklaren. Dat is goedkoop voor bedrijven en de werknemers krijgen tot hun pensioen een mooie uitkering.

Ook binnen de vakbeweging en bij werkgevers is er dan geen waardering meer voor de uitvoering van de sociale zekerheid. Kort na de oorlog is het voor de sociale partners de kroon op het werk om wetgeving uit te voeren, in de jaren tachtig ziet de jonge garde er geen been in. De lol gaat er ook af als de overheid in de jaren tachtig een lawine wijzigingen in de wetgeving op het GAK uitstort om de toeloop op uitkeringen te stuiten. Een lawine die in de praktijk nauwelijks is bij te benen.

De latere FNV-voorzitter Lodewijk de Waal herinnert zich het onderscheid tussen bondsbestuurders en fondsbestuurders. Bondsbestuurders deden het echte werk, zoals cao’s en reorganisaties, terwijl laatdunkend werd gesproken over de fondsbestuurders in de sociale zekerheid.

Jan Willem van den Braak, die eind jaren zeventig zijn levenslange carrière bij de ondernemersorganisatie VNO-NCW begint, heeft van meet af aan onbegrip voor de uitvoering van de sociale zekerheid. ‘De generatie die toen de dienst uitmaakte, was van de generatie van mijn vader, uit de tijd van de wederopbouw en de grote gezamenlijkheid. De band met instellingen als het GAK was zogezegd al wat uitgeloogd.’

De politiek doet er tien jaar over om te beslissen hoe het anders moet. De knoop wordt doorgehakt tijdens het ‘Paarse’ intermezzo, de acht jaar waarin de christelijke partijen tussen 1994 en 2002 niet in het kabinet zitten. PvdA, VVD en D66 maken onder premier Wim Kok de dienst uit. Eerst wordt het GAK verzelfstandigd en eigendom van een stichting. Henk Vonhoff wordt voorzitter van de raad van commissarissen.

Jaren werkt Paars aan privatisering van de uitvoering. Het idee is dat ook verzekeraars de sociale zekerheid mogen uitvoeren als concurrent van het GAK, dat in die jaren al volop experimenteert met commerciële activiteiten. Privatisering blijkt echter zo lastig, ook omdat het GAK te groot is en ook nog eens met verzekeraar Achmea wil fuseren, dat ‘Paars’ besluit tot nationalisatie.

Een uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, UWV, gaat de sociale zekerheid voor werknemers uitvoeren. Het GAK verkoopt de commerciële bedrijfjes. Prompt ontstaat ruzie over de opbrengst. Is die voor de sociale kassen of mag het GAK-bestuur dat ‘fuseren’ met verzekeraar Achmea. Toezichthouder Henk Vonhoff, die tijdens vakantie in Denemarken in het ziekenhuis is beland, beslist vanaf zijn ziekbed dat het een subsidiefonds moet worden.

Verweesde organisaties
De opbouw van de sociale zekerheid door gegoede burgers, bonden en werkgevers en de toenemende greep van de overheid daarop staat voor méér. Ook in andere sectoren heeft de overheid in de 20ste eeuw de greep stapsgewijs verstevigd. Oorspronkelijk waren scholen, clubs voor ontwikkelingssamenwerking, omroepverenigingen, zorginstellingen en omroepverenigingen voor hun bestaansrecht en financiering volledig afhankelijk van burgers. Door toenemende overheidsbemoeienis zijn deze instellingen stuk voor stuk afhankelijk geworden van overheidsfinanciering.

Sterker nog, door ontkerkelijking en ontzuiling is de achterban verdwenen. Zo kiezen ouders geen school meer op basis van geloofsovertuiging maar op basis van ‘kleur’, wit of zwart, hetgeen synoniem wordt geacht met ‘goed’ en ‘slecht’.

De organisaties, of het nu scholen of woningcorporaties zijn, zijn net zoals het GAK in de jaren tachtig zelfsturende organismen geworden. Zij richten zich door hun financiële afhankelijkheid vooral op de overheid. De oorspronkelijke achterban krijgt geen inspraak meer.

Het oude, verzuilde bestel kraakt in de voegen. In de sociale zekerheid is de knoop tien jaar geleden doorgehakt door de geldpomp te nationaliseren. Nu wringt het op alle terreinen. Als schot voor de boeg oppert minister Plasterk van Onderwijs aan dat het omroepbestel in 2016 wordt gewijzigd. Bij woningcorporaties en zorginstellingen volgt het ene schandaal op het andere. Bestuurders doen alsof de instellingen, opgebouwd met geld van burgers en overheid, van henzelf is.

Het kabinet oppert een nieuwe bedrijfsvorm voor de verweesde organisaties. Deze ‘maatschappelijke onderneming’ moet scholen, woningcorporaties en zorginstellingen weer binding te geven met de samenleving – ouders van scholieren, huurders, cliënten, zorgverleners en kapitaalverschaffers – maar niemand loopt echt warm voor dat wetsvoorstel. Tegelijkertijd heeft geen van de politieke partijen een voldragen visie op de sectoren die door ontzuiling en overheidsfinanciering losgezongen zijn van de samenleving, en letterlijk ‘van niemand’ zijn.

Er is ook een wezenlijk verschil tussen de sociale zekerheid en de andere losgezongen organisaties. In de sociale zekerheid maakten organisaties van werknemers en werkgevers de dienst uit. Het is gemakkelijk organisaties schuld te geven en hen ‘eruit’ te zetten. Op de andere terreinen zijn de losgezongen organisaties zelf de gesprekspartner. Toevallige bestuurders maken daar de dienst uit, zonder last of ruggespraak met een organisatie als oorspronkelijke eigenaar. Dat maakt het voor politieke partijen zo complex een visie te ontwikkelen.

Zoals Plasterk een fundamentele discussie over de omroepverenigingen wil, zo wordt die ook in de zorg gevoerd. Daar wordt voorgesteld om niet alleen stichtingen eigenaar van zorginstellingen te laten zijn, maar ook coöperaties van zorgverleners, verzekeraars en cliënten.

Het is maar de vraag of die partijen zich weten te handhaven en dat niet één van hen, bijvoorbeeld de zorgverleners, de anderen ‘uitkopen’. Of dat dergelijke coöperaties de weg gaan van financiële instellingen die als coöperatie begonnen. Daarvan resteren, net zoals van het GAK, fraaie subsidiefondsen. Zonder het GAK-fonds, het VSB-cultuurfonds, het SNS Reaal fonds of het Startfonds dat over is gebleven van de verkoop van de Start uitzendbureaus, zou Nederland een stuk kaler zijn.

Meer over