Banenrepubliek

Met het parlementaire onderzoek naar de avonturen van het CTSV-bestuur is de vraag naar de politieke benoemingen weer actueel geworden....

Het D66-kamerlid Jacob Kohnstamm was in 1988 de laatste die de stoute schoenen aantrok en in de Tweede Kamer begon over politieke benoemingen. Van de dertien hoogste ambtenaren van het land, de secretarissen-generaal, waren er negen lid van het CDA. Of dat niet raar was, vroeg hij. Toenmalig premier Lubbers liet hem alle hoeken van de Kamer zien. Hoe hij het in zijn hoofd haalde. Politieke benoemingen, dat kennen we niet in Nederland. Lubbers wist niet eens van welke signatuur zijn eigen topambtenaren op Algemene Zaken waren. Dat geloofde natuurlijk niemand, vooral omdat zijn topman, secretaris-generaal Reinjan Hoekstra, óók lid was van het CDA.

We zijn ruim anderhalf kabinet verder, de nieuwe constante in de regering is de PvdA, het aantal secretarissen-generaal van het CDA is drastisch gedaald en opnieuw steekt er een windje op over politieke benoemingen. Drie ex-politici werden door staatssecretaris Linschoten benoemd aan de top van het toezichtscollege sociale verzekeringen CTSV. Expertise hadden ze niet, wel waren ze om uiteenlopende redenen uitgerangeerd. Maar benoemingen omdat het hier partijvrinden betrof? Welnee. Premier Kok in een radio-interview: 'Politieke binding is dus niet aan de orde.' Na hun smadelijke aftocht werden twee andere voormalige politici, Geurtsen en Etty, ad interim op het CTSV gezet om de toezichthouderij uit te mesten. Opnieuw geen politieke benoemingen, uiteraard.

Vormt het CTSV een uitwas of een symptoom? Het begrip politieke benoeming werkt in Den Haag als een rode lap op een stier. Felix Rottenberg, nog steeds voorzitter van de PvdA, maar nu ziek thuis: 'Van tijd tot tijd komen zulke complottheorieën boven. Welke functies worden dan op basis van partijpolitiek benoemd? Ja, de burgemeesters en de commissarissen van de koningin. Maar ik zie geen toename. Absoluut niet.'

Hij is niet de enige, en hij heeft gelijk zolang je politieke benoemingen definieert als het uitsluitend bevoordelen van de eigen partijgangers. Nederland is nog steeds geen België, waar de aan de staat gebonden baantjes tot het niveau van postbode rechtstreeks en naar rato door de partijen worden verdeeld.

Roel Bekker van het adviesbureau Twijnstra Gudde, zelf voormalig plaatsvervangend secretaris-generaal, heeft zo pas nog de topstructuur van de departementen doorgelicht. Politieke mannetjesmakerij is hij niet tegengekomen. Departementen met een partijpolitieke kleur bestaan ook niet meer. Wel kwam hij lidmaatschap van politieke partijen tegen.

'Toen ik zelf nog bij VROM zat en directeuren moest aannemen, keek ik altijd of iemand lid was van een partij. Je moet op zo'n niveau wel belangstelling voor de politiek hebben. Het lidmaatschap van een partij is daarvoor een goede indicatie.'

Dat is heel mooi en kuis geformuleerd, maar naast maatschappelijk engagement betekent lidmaatschap van een partij sinds jaar en dag óók deel uitmaken van een netwerk waaruit bestuurders gerecruteerd worden. Volgens de Ier Peter Mair, hoogleraar politicologie in Leiden, doet zich daaromtrent een curieuze ontwikkeling voor. Mair schreef vorig jaar een artikel in het tijdschrift Socialisme & Democratie over politieke patronage.

Zijn analyse: overal wordt ach en wee geklaagd over de kloof tussen burger en politiek, over het einde van de ideologie, omdat er nauwelijks waarneembaar verschil tussen politieke stromingen bestaat (eenpartijstaat Nederland, zoals historicus Oerlemans het noemde), over de schrikbarende terugloop van ledentallen. Tegelijk doen politieke partijen goede zaken. 'Zodra je de positie van de partijen als publieke ambtsdragers bij je overwegingen betrekt, ontstaat de indruk dat de partijen, in plaats van in verval, laat staan passé te zijn, sterker zijn dan ooit tevoren.'

Kort samengevat luidt de diagnose dat steeds meer partijen deel uitmaken van de macht, dat ze - hun enorme ledenverlies ten spijt - steeds rijker zijn geworden, en dat ze steeds meer gebruik lijken te maken van hun functie als banenverdeler. In Oostenrijk, België, Finland, Frankrijk, Duitsland, Ierland, Spanje en Groot-Brittanniïe, de landen die Mair bij zijn onderzoek betrok, ziet hij patronage als veelvoorkomend verschijnsel. Steun aan of lidmaatschap van een partij kan een baan bij de overheid dan wel overheidssubsidies opleveren. 'De afkalvende banden met de samenleving worden gecompenseerd door sterkere banden met de staat.' Organisaties hebben nu eenmaal de neiging in leven te willen blijven; dat geldt niet minder voor partijen.

Op de vraag hoe het dan met Nederland zit, antwoordt Mair voorzichtig. Nederland heeft hij niet bij zijn onderzoek betrokken. Maar hij zegt er meteen achteraan de indruk te hebben dat ook hier patronage wijdverbreid is, zij het dat men er in Nederland preutser over doet dan om ons heen, omdat alle betrokkenen belang hebben bij stilte. Niettemin: universiteitsbesturen, Commissariaat voor de Media, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Vereniging Nederlandse Gemeenten, functies te over voor ex-politici. Het lijstje is naar believen uit te breiden. Mair: 'Veel van mijn studenten zijn lid van een partij en zeggen dat ze daar wat aan hebben.'

Nederland is slechts uitzonderlijk omdat de ideologische armoede hier te lande samengaat met de eeuwig noodzakelijke regeringscoalities. Die combinatie leidt ertoe dat het tegenwoordig niet zo gek veel meer uitmaakt van welke partij iemand lid is - zolang het niet de SP is, klein rechts of extreem rechts. Dat het partijlidmaatschap extra kansen biedt, bleek ook uit een nog ongepubliceerde enquête die de Leidse bestuurskundigen Uri Rosenthal en Jouke de Vries onlangs hielden.

Van de jonge, getalenteerde ambtenaren die voor de top klaargestoomd worden op de Nederlandse School voor het Openbaar Bestuur antwoordde 62,2 procent dat het partijlidmaatschap 'veel tot zeer veel' uitmaakt bij ambtelijke topbenoemingen. Bijna veertig procent is lid van een partij - wat veel meer is dan het lijkt, afgezet tegen de paar armzalige landelijke percenten. Bestuurskundige De Vries: 'Het lijkt er op dat partijen steeds meer als headhunter en outplacementbureau gaan functioneren.'

Geheel in overeenstemming met deze trend neemt de politisering van functies niet af maar toe - niet langer in de zin dat deze of gene baan typisch van PvdA, D66, VVD of CDA is, maar wel in meer of mindere mate onderhevig is aan de patronage van de partijen. Het proces sluipt al tientallen jaren. Na de oorlog waren er nog partijloze ministers; de partijloze burgemeester heeft het nog wat langer uitgehouden. Maar van beiden is al jaren niets meer vernomen.

Recentelijk was er enige ophef over de politisering van het lidmaatschap van de SER, waarvan de kroonleden voorheen weinig politiek gevoelig waren. In Elsevier stond een verhaal over de griffie van de Tweede Kamer, waarvoor tegenwoordig het lidmaatschap van een partij bon-ton is - en de griffie is politiek gezien niet onbelangrijk, gezien het agenderen van de kamervergaderingen. Zelfs wordt er zachtjes gediscussieerd over de wenselijkheid van een nette politieke verdeling over de rechterlijke macht.

Zeventig procent van de landelijke politici wordt al sinds jaar en dag gerecruteerd uit de ambtenarij en de collectieve sector daar omheen. Hoe gaat die recrutering in zijn werk? Bedrijfsadviseur Bekker, uit zijn eigen ambtelijke ervaring: 'In de middenniveaus van de departementen is het heel gewoon om aan locale politiek te doen. Je bent jong, je gaat in de gemeenteraad zitten, wordt eens een keer wethouder. Daarvoor is een ambtenarenbaan ideaal, vooral omdat je na vier jaar terug kunt komen. Dat moet ik hier bij Twijnstra Gudde niet proberen.'

De rauwe praktijk van partijvoorzitter Rottenberg leert echter dat de aanstormende politici na hun eerste zittingsperiode helemaal niet zo graag terug willen naar hun saaie bureaustoel en het zetten van parafen onder nota's. Ze koesteren verwachtingen, in te lossen door de partij. Felix Rottenberg: 'Ik heb nog altijd het ideaal van de oude Grieken: vier jaar volksvertegenwoordiger en dan terug in je oude ambt. Maar die mensen zijn wethouder geweest en dan willen ze door. Je moet eens kijken hoeveel wethouders er weggeholpen moeten worden.'

Dat geldt a fortiori voor kamerleden, die nu eenmaal aanmerkelijk hoger in de boom zitten. Rottenberg moest na de vorige zittingsperiode 'tallozen' aan een baantje helpen. 'Veel van die mensen zijn aartslui. Maar heel weinigen dringen door in het elitesysteem. Het gaat zo: eerst hebben ze zes à acht jaar nodig om zich een positie in de Kamer te veroveren. Dan werken ze in de schaduw van een minister en voelen ze zich een superstrateeg. Ze denken, nu ben ik eens aan de beurt als minister of staatssecretaris, en als ze dan geen bewindsman worden, is dat een grote teleurstelling. Ze hebben geen ambacht om naar terug te keren, en hebben daaraan ook helemaal niet gewerkt.'

Met zijn fameuze netwerken heeft Rottenberg de tijdgeest haarfijn aangevoeld. En wat is netwerken anders dan het creëren van toegang, bijvoorbeeld tot de functies die het voorwerp van partijpolitieke concurrentie zijn? Het oorspronkelijke idee moet uit Engeland gekomen zijn. Martin Jacques, hoofdredacteur van het linksliberale tijdschrijft Marxism Today, zag begin jaren tachtig dat de Conservatieven onder mevrouw Thatcher hun voelsprieten in alle sectoren van de samenleving hadden.

Terwijl de Labourpartij zich met lakeientrouw aan de oude overheids- en vakbondsbureaucratieën opknoopte, wist de Conservatieve Partij al lang dat de Britten de oude overheid beu waren. Labour verloor de ene na de ander verkiezing. De strategie van de oude gramsciaanse communist Martin Jacques was om door te dringen in de elite door topfiguren, ongeacht opvatting of partijbinding, aan zich te commiteren en zo de Torie-hegemonie in de meningvorming te doorbreken.

De PvdA kampte, alles uiteraard op schaal, met hetzelfde probleem. Een geïsoleerde partij voor ambtenaren en uitkeringstrekkers. Uit een oud interview met Rottenberg: 'De WAO-crisis toonde ons onvermogen te signaleren wat de burgers werkelijk beroerde. De partij was onmachtig permanent te signaleren wat goed ging en wat fout in de samenleving.' De nieuwe voorzitter toog aan het werk en je kunt naar analogie van Jan Blokkers typologie van De Telegraaf zeker zeggen dat hij zijn thermometer in de kont van de samenleving heeft. Rottenberg kent iedereen, iedereen kent Rottenberg. Zo iemand heet een power broker.

Het ultieme succes van de nieuwe PvdA was de benoeming van Wim Meijer, voormalig fractievoorzitter en commissaris van de koningin in Drenthe, in de raad van bestuur van de Rabo-bank. Voorheen was het lidmaatschap van de PvdA in die bankkringen absoluut not done - en andersom. De andere kant van de netwerkmedaille is onvermijdelijk dat het ideologische profiel bleker werd, zoals ook altijd het probleem is geweest in de geschiedenis van hèt politieke netwerk van Nederland: de oude KVP. Werkgevers, werknemers, huisvrouwen, turnverenigingen en bloembollentelers: voor iedereen was plaats onder het grote katholieke uitspansel van professor Romme. Dat persoonlijke loyaliteiten zich slecht verstaan met idealen, weten ze in het CDA ook.

Een zweetvoet komt zelden alleen, moet Bertold Brecht ooit gezegd hebben en Thijs Wöltgens zegt het hem in zijn nieuwe boek de Nee-zeggers na. Het afnemende ideologische gewicht van de politiek en het toenemende belang van het partijlidmaatschap in de rat-race spelen zich af in een veel bredere maatschappelijke bedding. De individualisering is de belangrijkste ontwikkeling. Wöltgens noemt de individualisering een vorm van 'toegepast liberalisme': 'De introductie van het marktdenken in sferen die eerder door solidariteit, traditionele gezamenlijke middelenverdeling of herverdeling gekenmerkt waren.' Dus: politieke partijen, ziekenfondsen, gemeenten, overheid.

Wöltgens grapt eerst dat hij - als langs partijlijnen benoemde burgemeester van Kerkrade - niet de meest objectieve gesprekspartner lijkt wanneer het over politieke benoemingen gaat. Maar dan wil hij wel kwijt dat zijn grote zorg uitgaat naar wat hij noemt de 'osmose van markt en overheid', waarvan de huidige affaires getuigen: de politici van het CTSV, de voormalige wethouder Nyquist die ondanks zijn forse vergoeding het busbedrijf VSN niet wist te leiden, en de Limburgse woningbouwvereniging WBL.

Hoe het doordringen van de markt in de overheid leidde tot nieuwe kansen voor politieke partijen, laat weer een uitstapje naar Groot-Brittannië zien. Met de komst van mevrouw Thatcher in 1979 werd de vrije, ondernemingsgewijze produktie de maat der dingen. Ze moet tijdens een van haar eerste bijeenkomsten als Conservatief Partijleider op tafel hebben geslagen met een exemplaar van Hayek's The constitution of liberty, met de woorden: 'This is what we believe in.' Kort samengevat: markt, markt, markt.

In Engeland is sindsdien koortsachtig geprivatiseerd. Gezondheidszorg, huisvesting, arbeidsbemiddeling, onderwijs en andere nutsvoorzieningen werden ondergebracht in zogeheten quango's, 'quasi-non-governmental organizations', dus ook weer niet helemaal geprivatiseerd. Want aan het hoofd werden politici benoemd, of zakenlieden dan wel hoge ambtenaren die verbonden waren met de Conservatieve Partij - geheel overeenkomstig het patronageverhaal van professor Mair. Veel van de schandalen de laatste jaren in Engeland hangen samen met de ondeskundigheid van de nieuwe leiding en de krankzinnige salarissen die werden betaald. Op kosten van de belastingbetaler.

In Nederland gebeurt alles wat later en wat fletser, maar het beeld verschilt niet wezenlijk. De verzelfstandigingsgolf, vertelt secretaris-generaal Wim Kuijken van Binnenlandse Zaken, is ingezet als direct gevolg van de bezuinigingsdrift van het kabinet Lubbers I. Verzelfstandiging, want net als in Engeland was van echte privatisering lang niet altijd sprake. De diensten bleven meestal aan de overheid verbonden. 'Voor departementen was verzelfstandiging meestal handig omdat je ze dan buiten haken van de begroting kon houden.'

Bij de zucht tot afstoting speelde mode een rol - bijvoorbeeld het boek Reinventing government - how the entrepreneurial spirit is transforming the public sector. Maar natuurlijk ook oprechte zorg over immer uitdijende overheidsdiensten, terwijl de ambtelijke prestatie niet of nauwelijks gemeten kon worden. De overheid moest op de markt gaan lijken - maar, erkent secretaris-generaal Kuijken, de politiek was zelf tweeslachtig. Want de verzelfstandiging moest zich wèl onder leiding van de politiek voltrekken. Het 'politieke primaat' moest in tact blijven, daar was iedereen het overeens.

In de praktijk, zo bleek anderhalf jaar geleden uit een rapport van de Algemene Rekenkamer, was de verzelfstandiging ontaard in 'wildgroei'. Honderden organen waren verzelfstandigd op honderden verschillende manieren. Het doel van de dienst of de verantwoordelijkheid was niet helder omschreven. Voor één ding was vaak wel goed gezorgd, schrijft Bekker in zijn rapport voor Twijnstra Gudde: 'Het primaat van de politiek wordt indringend gepostuleerd, vooral door de politiek zelf.' In gewone-mensentaal: de politiek benoemt de leiding, of op zijn minst de commissarissen.

Paul Kuijpers, kenner van de Haagse bureaucratie, voormalig directeur van De Balie in Amsterdam, maakt gewag van een ontwikkeling in de richting van 'neo-corporatisme'. Onder het corporatisme van vroeger konden werkgevers en vakbeweging elkaar de bal toespelen, maar hun gezamenlijke belang bleek niet altijd het algemeen belang te zijn, zoals bleek uit de enquête Sociale Verzekeringen.

Het nieuwe corporatisme van de hele en halve ZBO's is aantrekkelijk voor mensen die aan een goede baan moeten worden geholpen. De beleidsvrijheid is behoorlijk, omdat men niet in het keurslijf van een departement wordt gesnoerd, de salarissen zijn 'marktconform'. Kuijpers verwijst naar een recente publikatie van de Wiardi Beckmanstichting over De verplaatsing van de politiek, waarvan de strekking in één zin luidt dat de greep van de Haagse beslissers op de samenleving steeds kleiner wordt. 'De politiek verplaatst zich, en de politici gaan er achter aan. Er is een circulatie van elites, onder het motto: niet de ideologie maar de kansenstructuur.'

Daar gloort het 'elitesysteem' van Felix Rottenberg: het wordt steeds gemakkelijker over te springen van ambtenarij naar politiek (in dit kabinet Van Aartsen, Sorgdrager en Zalm), van politiek naar (semi)-bedrijfsleven en van ambtenarij naar bedrijfsleven. De rollen van ambtenaar, politicus en ondernemer (Wiegel, Nijpels) worden steeds moeilijker uit elkaar te houden. Topambtenaren dringen steeds harder aan op hoge salarissen, en mogen net als kamerleden commissariaten hebben.

Dat kan tot flinke rolproblemen leiden zoals in het geval van plaatsvervangend secretaris-generaal Idenburg, commissaris van Fokker, die al lang wist van de financiële problemen bij het bedrijf, maar zijn mond hield omdat hij zijn andere pet op had. Achtereenvolgende topambtenaren van Verkeer en Waterstaat Den Besten en Smits stapten over naar de NV Schiphol, om vervolgens aan de overkant van de tafel te gaan zitten onderhandelen met hun opvolgers, terwijl ze exact wisten wat de zwakke plekken en de hartewensen van de overkant waren. Ex-burgemeesters gaan werken bij adviesbureaus en bieden hun diensten vervolgens voor veel geld aan de overheid aan.

Politici, ambtenarij en semi-ambtenarij zijn verzeild geraakt in een mallemolen, waarvan in ieder geval één nadeel langzamerhand uitkristalliseert: in de grote verwarring verbleekt het besef voor het algemeen belang te werken. Zo komen we weer uit bij het CTSV van Van Leeuwen, Van Otterloo en Van Rooyen. Of bij het TICA (Tijdelijk Instituut voor Coördinatie en Afstemming), dat plooien in de sociale zekerheid moet gladstrijken, waar voormalig kamerlid annex parlementair enquêteur Flip Buurmeijer de scepter zwaait à raison een kwart miljoen per jaar. Of bij de twee jaar geleden geprivatiseerde Verzekeringskamer - net als het CTSV in opspraak geraakt -, onder leiding van ex-kamerlid A. Vermaat, salaris ruim drie ton. Over het salaris van voormalig minister Bert de Vries, een halve ton voor een dag per week werk bij de Sociale Verzekeringsbank, zijn intussen kamervragen gesteld.

Vrijwel iedereen die hier aan het woord komt, haast zich te verzekeren dat het 'op zich' niet erg is dat een politieke partij óók als recruteringsmachine voor bestuursfuncties draait, 'aangenomen dat er deskundige mensen op die posten zitten'. En dan mogen ze heus flink verdienen.

Wat is deskundigheid? Je hoeft geen manager te zijn om vast te stellen dat een uitstekend volksvertegenwoordiger niet altijd een uitstekend bestuurder hoeft te zijn. De controlerende taak van een parlementariër vraagt om andere eigenschappen dan de taak van een manager.

Roel Bekker waagt het te betwijfelen of die deskundigheid in alle gevallen is gediend met 'het primaat van de politiek'. Hij verwijst naar het Rekenkamerrapport van Saskia Stuiveling, - afkomstig uit de politiek - waarin op directe politieke controle wordt aangedrongen. En naar een eerste kritische rapport over de ZBO's van Marjanne Sint - ook uit de politiek - waarin de politiek evenzeer het voortouw moet nemen.

Bekker: 'In veel gevallen kun je er beter een paar stevige commissarissen op zetten met verstand van zaken. Een stuk of vijf kerels die precies weten hoe ze een paar keer per jaar vervelende vragen kunnen stellen. Dat is beter dan mensen uit de politiek, die zich als commissaris door het gasbedrijf laten fêteren en het al lang prachtig vinden.'

Of commissarissen uit het bedrijfsleven het veel beter zouden doen dan politici, staat te bezien. Het zou al een hoop schelen wanneer de deskundigheid van belangrijke bestuurders überhaupt getoetst zou worden. Bijvoorbeeld tijdens een sollicitatieprocedure, in vrije concurrentie met andere kandidaten. Helemaal marktconform. Maar dat is nog steeds not done, en dat zal voorlopig wel zo blijven. Want als partijen geen functies meer weg kunnen geven, komen ze pas echt in de problemen.

Martin Sommer

Meer over