Marshalls (Oost-) Europa

Ook voor Oost-Europa geldt de les van het Marshall-plan. Internationale samenwerking is de sleutel tot economisch herstel. Het lidmaatschap van de Europese Unie, waarover volgend jaar de onderhandelingen beginnen, is de toegangspoort naar welvaart....

LENTE 1947. Het is een mooi voorjaar in de Verenigde Staten. Niet alleen in meteorologisch opzicht. Bij politici als onderminister Dean Acheson, minister George Marshall en president Harry Truman overheersen wijsheid en lange-termijndenken.

Europa ontwaakt uit een ijskoude winter, waarin opnieuw mensen van honger zijn omgekomen. De naoorlogse wederopbouw vordert niet. Steden liggen in puin, fabrieken draaien niet, het transport transporteert niet, aan alles is gebrek.

Vijftig jaar later. Europa maakt zich op voor de herdenking van de Amerikaanse wederopbouwhulp, bekend geworden als het Marshall-plan. Tenminste, het westelijk deel van Europa. Oostelijk van Oder en Donau spelen zich taferelen af die doen denken aan de woorden van Jan, een denkbeeldige fabrieksarbeider die in 1949 figureerde in een Nederlandse promotiecampagne voor het Marshall-plan. 'Als wij geen steun krijgen, zouden wij bijna alles wat wij in de laatste jaren bereikt hebben, moeten prijsgeven. Vele artikelen die nu vrij zijn, zoals brood, suiker, zeep, banden en schoenen, zouden waarschijnlijk weer op de bon komen. Zonder steun zou de fabriek waar ik werk te weinig grondstoffen krijgen om op volle toeren door te kunnen draaien en dat zou misschien zelfs betekenen dat er voor mij geen werk meer zou zijn.'

'Hoewel grote vooruitgang is geboekt in de meeste landen in de regio, blijven hardnekkige en moeilijke problemen om een oplossing vragen', schrijft de Oost-Europabank. Sommige landen hebben snelle vorderingen gemaakt: Polen, Tsjechië, Hongarije, de Baltische staten, alsmede Slovenië en Slowakije. Andere zijn nog maar net begonnen: Roemenië, Moldavië, Armenië. Weer andere hebben nog niet eens een start gemaakt: Turkmenistan, Wit-Rusland.

De 'gemakkelijke' hervormingen, zoals de verkoop van kleinere bedrijven aan privé-personen, zijn uitgevoerd. 'De kern van de moeilijke hervormingen, zoals grootschalige privatiseringen, het oplossen van de milieu-problemen en de commercialisering van de infrastructuur, moet nog steeds plaatsvinden', aldus de Oost-Europabank.

De vraag dringt zich op of het Oosten grootschalige hulp à la Marshall zou kunnen gebruiken om dat moeilijke karwei te bespoedigen. De vraag is eerst, zo doceerde bankpresident Wim Duisenberg vorige week tijdens een lezing in Washington, wat de Marshall-hulp eigenlijk precies heeft betekend voor West-Europa. Dan pas kunnen we bekijken of een soortgelijk programma Oost-Europa zou kunnen helpen.

Tussen 1948 en 1951 maakten de VS jaarlijks ongeveer 1 procent van hun bruto nationaal product, ongeveer dertien miljard dollar, over naar zestien Europese landen. In dollars van vandaag is dat een kapitaalinjectie van tachtig miljard. Als de geïndustrialiseerde wereld op dit moment 1 procent van zijn inkomen aan Oost-Europa ter beschikking zou stellen, werd 170 miljard dollar per jaar overgemaakt. De huidige hulpstromen bedragen niet meer dan vijftien miljard.

'Het is volstrekt onrealistisch om te veronderstellen dat de officiële hulpstromen groter zouden kunnen worden', meent Philip Poole, chef-econoom voor Oost-Europa bij ING Barings in Londen. 'Bovendien, hebben die landen het nodig? Volgens mij doen ze het op eigen houtje ook heel aardig.'

Duisenberg stelde een soortgelijke vraag in Washington. Hoe belangrijk was het Marshall-plan eigenlijk voor de wederopbouw van West-Europa? Het totale hulpbedrag was goed voor ongeveer 2,5 procent van het nationaal inkomen van de ontvangende landen. Dat lijkt behoorlijk wat, maar betekent feitelijk weinig. Naar schatting resulteerde de hulp in hooguit 1 procent groei van de investeringen, terwijl de binnenlandse investeringen jaarlijks goed waren voor 15 procent van het bruto nationaal product. Anders gezegd, het Marshall-plan kan de snelle groei in Europa tussen 1948 en 1951 niet verklaren.

De meeste economische historici zoeken de verklaring voor die bloei dan ook in een factor die bij beschouwingen over het Marshall-plan zelden aandacht krijgt: het feit dat de hulp was gebonden aan voorwaarden. 'De voornaamste bijdrage van het plan was eerder kwalitatief dan kwantitatief', aldus Duisenberg.

Een land kwam pas in aanmerking voor Marshall-hulp nadat het een bilateraal akkoord had gesloten met de VS. In dit akkoord verplichtten landen zich om begrotingen in evenwicht te brengen, de financiële en monetaire stabiliteit te herstellen, de wisselkoers op een realistisch niveau te handhaven en onderling samen te werken.

Dit is een verrassend modern programma. Tegenwoordig heeft deze visie een andere naam: structurele aanpassing. En de moderne George Marshall heet Michel Camdessus, de baas van het Internationaal Monetair Fonds.

'Natuurlijk moet er hulp beschikbaar komen', meent Poole, 'maar uitsluitend onder voorwaarden. Zorg dat de ontvanger een beleid voert dat het land aantrekkelijk maakt voor buitenlandse investeerders.'

De snelle hervormers in Oost-Europa hebben zo'n beleid gevoerd. En dat heeft ertoe geleid dat zij sinds 1995 meer aan het IMF terugbetalen dan zij ervan ontvangen. De bulk van de hervormende landen echter, is nog steeds afhankelijk van de steun van het Fonds.

De verschillen tussen Oost-Europa nu en West-Europa vijftig jaar geleden zijn echter veel groter dan de overeenkomsten. Wat ze delen, buiten de grauwe rijen wachtenden, zijn slechts de financiële instabiliteit, de hoge inflatie en werkloosheid en de economische stagnatie, én een wantrouwen ten opzichte van de werking van de vrije markt.

Het Marshall-plan was deels effectief omdat het terechtkwam in een regio waar instituties bestonden. Het eigendoms- en faillissementsrecht was ontwikkeld, er was politieke stabiliteit en er bestond juridische bescherming. De Oost-Europabank noemt het ontbreken hiervan een van de belangrijkste oorzaken van het trage herstel in bijvoorbeeld Rusland.

In Oost-Europa moet worden gereorganiseerd, op grote schaal zelfs. Er is een structuur van ondernemingen, maar die werken duur en inefficiënt. Lenin noemde ooit als hoofdkenmerk van het Sovjet-systeem 'de volledige elektrificatie van het land, ongeacht de kosten'. Het is een voorbeeld van anti-economisch denken dat heel communistisch Europa heeft beïnvloed. In West-Europa moest vijftig jaar geleden vooral worden opgebouwd omdat er niets meer was. Het is moeilijker bestaande instellingen te veranderen dan nieuwe op te bouwen.

Er is ten minste één voormalig Oost-Europees land dat een hoeveelheid hulp heeft ontvangen die zelfs de toenmalige Marshall-vermogens tot niets reduceert: de DDR. De vijf Länder in het Oosten van Duitsland hebben sinds de hereniging in 1990 naar schatting duizend miljard mark ontvangen.

'Economisch gezien is dat een mislukking geweest', oordeelt Oost-Europa-deskundige Michael Ellman, hoogleraar economie aan de Universiteit van Amsterdam.

'In Oost-Duitsland is geen groei die zichzelf in stand kan houden. De steun heeft wel een sociaal effect gehad, dat waarschijnlijk ook politiek gewenst was. De consumptie is op een hoger peil gebracht en er is veel minder emigratie naar het westen van Duitsland.'

'Oost-Duitsland verloor praktisch van de ene dag op de andere zijn concurrentiepositie', vindt ook Poole. 'Vooral omdat de Westduitse regering het uit politieke overwegingen nodig vond in één klap de mark in het oosten in te voeren in een volstrekt irreële verhouding tot de productiviteit. Dat betekende dat honderden bedrijven ineens veel duurder werden en zich niet meer staande konden houden.'

Slecht beleid en veel geld lijkt geen goede combinatie te zijn. Beter is een goed beleid met betrekkelijk weinig steun, zo laten de snelle groeiers zien. 'Maar het beste is miljardensteun, gekoppeld aan een goed intern beleid', zegt Ellman.

Het beleid van Truman, Marshall en Acheson werd in vijftien weken geconcipieerd. Deze vijftien weken begonnen toen de Britten met het schaamrood op de kaken in Washington lieten weten dat ze hun verplichtingen in het Midden-Oosten niet langer konden nakomen. Ze eindigden met de speech van George Marshall van 5 juni aan de universiteit van Harvard.

'Onze politiek is niet gericht tegen enig land of enige doelstelling, doch tegen honger, armoede, vertwijfeling en chaos. Het doel ervan zou de opleving van een daadwerkelijke economie in de wereld moeten zijn. Enige steun zou een afdoend middel moeten zijn en geen lapmiddeltje', zei Marshall toen.

Aan dergelijk 'monumentaal' (Duisenberg) taalgebruik heeft Oost-Europese nu geen behoefte. Aan extra steun wel, al was het maar, zegt Duisenberg, omdat financiële hulp ook altijd politieke steun is voor hard economisch beleid. Daarbij hoort, volgens steeds meer beleidsmakers, ook integratie in het Europese economische systeem.

Enkele landen zijn al lid geworden van de rijke-landenclub Oeso. Ze kloppen nu op de deur van de Europese Unie. Het is een kwestie van tijd, meent Duisenberg, voordat dat lidmaatschap realiteit wordt.

'Alleen dit', zo meende Marshall vijftig jaar geleden, 'is de oplossing voor het herstel van het vertrouwen van de Europese volkeren in de economische structuur van hun eigen landen en van Europa als geheel.'

Meer over