Opinie

Opinie: Parlementsleden willen te graag meeregeren

De Tweede Kamer is te mak, te bestuurlijk ingesteld en geeft ook nog eens te veel invloed uit handen aan niet-gekozen instellingen, betoogt Ruud Koole.

Jesse Klaver (Groenlinks), Lilian Marijnissen (SP) en premier Mark Rutte (VVD) in de Tweede Kamer tijdens een debat over de ontwikkelingen rondom het coronavirus.  Beeld ANP
Jesse Klaver (Groenlinks), Lilian Marijnissen (SP) en premier Mark Rutte (VVD) in de Tweede Kamer tijdens een debat over de ontwikkelingen rondom het coronavirus.Beeld ANP

We noemen het Tweede Kamerverkiezingen, maar vaak hebben we het over de ‘strijd om het Torentje’, over welke coalitie het land moet gaan regeren en over lijsttrekkers als kandidaat-premiers. Tegelijk zwelt de roep aan om meer controle van de regering door het parlement. Heeft de toeslagenaffaire niet laten zien dat die controle ontbrak?

Een politiek leider van een coalitiepartij als Gert-Jan Segers zegt nu, aan het einde van het kabinet-Rutte III, dat al het coalitieoverleg ten koste ging van tegenmacht; dat het heel dichtgetimmerd was (Ten eerste, 15 februari). En ja, dan is al heel gauw de oplossing: ‘herstel van het dualisme’. Een dergelijke oproep, die de laatste decennia herhaaldelijk te horen is geweest, klinkt misschien deftig, maar is nogal sleets en heeft tot dusver nog niet tot resultaten geleid.

Regeerakkoorden

Ook bij een volgend kabinet zullen fracties en coalitiepartijen een regeerakkoord opstellen waaraan zij zich zullen binden. Het oppervlakkige pleidooi voor minder strakke regeerakkoorden en herstel van het dualisme gaat namelijk voorbij aan één van de kernbegrippen van ons politieke bestel: de vertrouwensregel. Sinds het einde van de 19de eeuw geldt dat een regering het vertrouwen moet genieten van een meerderheid van het parlement. En dan is het logisch dat in een stelsel waarin geen enkele partij de meerderheid bezit, partijen tevoren afspraken maken om ervoor te zorgen dat die meerderheid bij belangrijke thema’s in het zicht komt. Volstrekt dualisme past, anders dan sommigen menen, dus niet goed in ons parlementaire systeem. Om tot regeren te kunnen komen, is een regeerakkoord noodzakelijk, al valt over de mate van gewenste gedetailleerdheid te twisten.

Geen stemvee

Betekent dat nu dat door afspraken te maken er geen parlementaire controle mogelijk is? Nee, zeker niet. Ook leden van coalitiefracties kunnen dit. Zij hoeven geen ‘stemvee’ te worden zoals CDA-senator Kaland hen ooit omschreef. Ook met een regeerakkoord is controle mogelijk op de politieke uitwerking van het akkoord, op de kwaliteit en doelmatigheid van wetgeving die er uit voortvloeit, op de uitvoerbaarheid van de uitgewerkte voorstellen, op de verenigbaarheid met de Grondwet en internationale verdragen. Maar dat stelt wel eisen aan de houding van parlementariërs.

En daar zit een probleem. De laatste decennia heeft zich een proces van ‘gouvernementalisering’ voltrokken. Waar vroeger de politieke spelregel gold van ‘de regering regeert’, is het parlement volop gaan meeregeren. Een ‘heerschappij van de ministerraad’ is er al lang niet meer. Het zijn de leiders van de coalitiepartijen, of zij nu in de Kamer zitten of in de regering, die feitelijk het regeringsbeleid bepalen.

Het informele coalitieberaad is belangrijker geworden dan de ministerraad. En die leiders bepalen meer dan ooit de politieke ruimte voor de overige fractieleden.

Oppositie

Ook oppositiepartijen worden in deze ontwikkeling getrokken. Als zij op deelterreinen deals sluiten met de coalitie worden zij de ‘constructieve oppositie’ genoemd, alsof oppositiepartijen niet ook constructief zijn wanneer zij daaraan niet meedoen en de kiezers realistische alternatieven bieden.

Maar het gaat verder. In mijn zojuist verschenen boek Twee pijlers. Het wankele evenwicht in de democratische rechtsstaat plaats ik deze ontwikkeling in de bredere trend van afname van de ruimte voor electorale politiek, de ene pijler, ten gunste van de niet-gekozen overheidsinstellingen, de andere pijler. De positie van de gekozen volksvertegenwoordiging wordt zo zwakker.

Steeds vaker laat het parlement de normstelling, die in de wet zou moeten staan, over aan de regering. Dat is niet goed voor het parlement en niet goed voor de rechtsbescherming.

En de rechterlijke macht, die in de rechtsstaat onafhankelijk dient te zijn, moet volgens een onlangs aangenomen motie van de Tweede Kamer elk overheidsbesluit op billijkheid kunnen toetsen. Zou de Kamer daar niet zelf veel beter op moeten letten?

Voldongen feiten

Er worden steeds vaker gedetailleerde ‘akkoorden’ met maatschappelijke organisaties gesloten die het parlement voor voldongen feiten kunnen plaatsen. Steeds meer onafhankelijke, maar ongekozen instellingen als de Autoriteit Financiële Markten of de Europese Centrale Bank nemen besluiten die vele burgers raken. Aan wie leggen zij verantwoording af?

Op lokaal niveau is de positie van de gemeenteraad door processen van decentralisering, regionalisering en projecten als ‘doe-democratie’ uitgehold.

Door dit alles dreigt ‘ontparlementarisering’ en ‘ontdemocratisering’. Verkiezingen van de Tweede Kamer zijn belangrijk, maar als rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordigers dreigen Tweede Kamerleden zo over steeds minder te gaan.

Politieke ruimte

Dat hebben zij overigens voor een belangrijk deel zelf in de hand. Al te bestuurlijke gerichtheid doet afbreuk aan de controlerende rol die de Tweede Kamer ook moet spelen. Te veel delegeren en op afstand plaatsen van de politiek verkleint de politieke ruimte die het parlement geacht wordt te vullen. De komende verkiezingen zouden ook daarover moeten gaan. Want als politici die door de kiezers worden aangesproken, moeten reageren met de opmerking ‘ik ga daar niet meer over’, dan zouden die kiezers het geloof in het nut van het uitbrengen van een stem kunnen verliezen.

Afspraken maken in een regeerakkoord kan prima, als Kamerleden zich vervolgens maar niet als bestuurders gaan gedragen, maar juist met rechte rug, expertise, ervaring, kwaliteit en vasthoudendheid het hoge ambt van volksvertegenwoordiger proberen waar te maken.

Ruud Koole is emeritus hoogleraar politieke wetenschappen, voormalig lid van de Staatscommissie Parlementair Stelsel en auteur van Twee pijlers. Het wankele evenwicht in de democratische rechtsstaat.(Uitg. Prometheus).

Meer over