OpinieOmgevingswet nadelig voor milieu

Opinie: door het invoeren van één milieuwet zullen waarden als natuur en biodiversiteit als eerste sneuvelen

Het oogt fantastisch, één milieuwet die straks alle andere wetten en wetjes vervangt. Maar in Nieuw-Zeeland, die zo’n wet heeft, trekken ze zich de haren uit het hoofd: duurzamer werd het niet, betoogt Fred Kistenkas.

Het sportcentrum van de KNVB in de bossen bij Zeist.Beeld Hollandse Hoogte / Nederlandse Freelancers

Nog een jaar en dan moet in Nederland de Omgevingswet in werking treden. Het is een wet die tientallen aparte milieuwetten samenvoegt in één wet en dat zou volgens het ministerie alles eenvoudiger en beter maken. Dat laatste wordt nu in toenemende mate betwist, zeker ook in kringen van milieujuristen maar veel verder dan wat gemor in de trant van ‘managersjargon’ of ‘reclamepraat’ komt men doorgaans niet. Je weet het natuurlijk ook nog niet zeker, hoe zo’n integrale wet gaat uitpakken, want hij geldt ook nog niet. Bovendien leek het dat geen land ter wereld ervaring had met zo’n integrale megawet die alle sectorale milieuregels samenbrengt.

Maar per toeval kwam ik erachter dat ver weg een ander westers land al ruim 25 jaar ervaring heeft met zo’n megawet: de Nieuw-Zeelandse Omgevingswet. Deze zomer is die wet door een officiële staatscommissie geëvalueerd en de kritiek was niet mals. Men adviseert de wet weer in te trekken en gewoon weer met verschillende sectorale milieuwetjes te gaan werken net als de rest van de wereld doet. Is beter voor het milieu en geeft zwakke waarden zoals biodiversiteit en waterkwaliteit weer een eigen wet met eigenstandige ecologische minimumwaarden.

Wat ons te wachten staat

Het was in wezen dus een mislukt experiment, waarvan men zich in retrospectief afvraagt waarom dit ruim twee decennia heeft voortgeduurd. In de media werd de wet al als Nieuw-Zeelands ‘worst piece of legislation’ beschouwd. Niemand hoorde ik daarover in Nederland; ik denk omdat er aan Nederlandse universiteiten ook geen rechtsvergelijkend onderzoek naar een klein land aan de andere kant van de wereld wordt gedaan. Dat is jammer, want deze rechtskritiek vanuit de praktijk geeft een aardig beeld wat ons ook te wachten staat.

Drie kritiekpunten uit het staatsrapport zijn volgens mij ook nuttig voor ons. In de eerste plaats wil Nieuw-Zeeland gewoon weer een Wet ruimtelijke ordening, een Wet natuurbescherming en andere sectorale milieuwetten terug. Precies zoals we nu nog in Nederland hebben. Waarom? Omdat sectorale toetsing aan harde milieunormen beter is dan een integrale afweging suggereren waarbij het gevaar bestaat dat je zwakke waarden als biodiversiteit, lucht- of waterkwaliteit gaat uitruilen of minder belangrijk gaat vinden omdat ze op korte termijn toch niets of althans minder opleveren dan domweg kaalkap en volbouwen.

Het tweede kritiekpunt lijkt wel expliciet aan Nederland gericht te zijn: minder gemeentelijke decentralisatie graag, doe alsjeblieft weer meer rijks­regie. Dat laatste roept trouwens ook onze eigen Nationale Omgevingsvisie (NOVI) van een paar maanden geleden, maar wat doet onze Omgevingswet? Precies het omgekeerde: gemeenten zijn juist bevoegd. Dat decentralisme uit een op zijn einde gerakend neoliberaal tijdperk van ‘wethoudersplanologie’ heeft geleid tot allemaal bouwplannetjes die het grotere geheel uit het oog verloren. Milieu, en dan met name natuur, sneuvelt dan als eerste en de Nieuw-Zeelandse evaluatiecommissie bepleit daarom weer een ‘greater use of mandatory national direction by the Minister for the Environment to guide planning at local government level’.

In simpel Nederlands: stel weer een ministerie van VROM in, geef de minister weer de aloude bevoegdheid van een Planologische Kernbeslissing (PKB), onderwerp gemeentelijke bouwplannetjes weer aan preventief hoger toezicht en schaal milieu en ruimtelijke ordening op naar een hoger niveau.

Vrolijke toestemming

Exit wethoudersplanologie dus, het milieurecht is ook veel te complex voor de kleine schaal van een doorsneegemeente. Meer rijk en meer regio, lezen we inmiddels ook in een beleidsnota als de recente Nationale Omgevingsvisie: dat maakt de komende Omgevingswet met juist de gemeente als het primaire bevoegde gezag dus al achterhaald voordat hij in werking treedt.

Waarom kent in Nederland niemand deze Nieuw-Zeelandse wetsevaluatie? Geen idee, maar we horen hier juist altijd dat we vertrouwen moeten hebben in de gemeente als mede-overheid en dus zal het wel niet goed uitkomen als dan nu in een evaluatie naar voren komt dat je beter wantrouwen kunt hebben in de gemeente als lagere overheid.

Maar ik denk dat die Nieuw-Zeelandse commissie wel eens gelijk kan hebben. Bij mij om de hoek verleende de gemeente Zeist vrolijk toestemming aan zichzelf om een paar duizend bomen te kappen voor een bouwplannetje in het Zeisterbos. En de KNVB staat nu ook op de stoep om een paar honderd meter verderop nog eens 5 hectare bos te kappen voor meer sportvelden, parkeerplaatsen en accommodaties. Komt die toestemming ook zo makkelijk als de gemeente wat meer de hete planologische adem van de hogere overheden voelt?

Een derde punt uit de Nieuw-Zeelandse evaluatie geeft ook al aan dat onze Omgevingswet oude wijn in oude zakken is. Op een punt is de Nieuw-Zeelandse staatscommissie juist lovend, en dat is dat in hun wetssystematiek ‘duurzaamheid’ het leidend rechtsbeginsel is. Alle overige normen zijn daaraan ondergeschikt. Die opbouw was en is vernieuwend en zou ook de huidige transities verder helpen en moet dus gehandhaafd blijven.

De wet is opgebouwd als een piramide, met het allesoverheersende rechtsbeginsel van duurzame gebiedsontwikkeling aan top. Dat maakt actuele koppeling met de duurzaamste oplossing veel gemakkelijker: de wet loopt dan nooit achter. En juist dit ene echt positieve punt ontbreekt in onze Omgevingswet, want die kent dat dominante rechtsbeginsel van duurzaamheid niet.

Zachte waarden, harde toets

Ik denk dat ze in Nieuw-Zeeland op basis van 25 jaar ervaring het volgende zouden zeggen van onze Omgevingswet: ‘Ja, kennen we, hebben we hier al uitgeprobeerd, voegt sectorale milieuwetten

samen, gooit er een nietje doorheen, hoopt dat overheden dan integraler gaan werken, want alles in een integrale wet, en geeft dan domweg weer de gemeente de centrale bevoegdheid voor toch al complexe beleidsvelden in transitie als ruimtelijke ordening en milieu.

Bij integrale afweging sneuvelen zachte waarden als natuur, biodiversiteit, waterkwaliteit en luchtkwaliteit het eerst. Geef die zachte waarden dus een harde sectorale toets. Is zo’n Omgevingswet nu echt goede rechtsinnovatie? Nee. Zeker niet zonder dat rechtsbeginsel van duurzaamheid. Zo niet invoeren dus. Leidt straks tot krantenkoppen als ‘Worst legislation ever’.

Fred Kistenkas is associate professor Wageningen Universiteit en senior onderzoeker omgevingsrecht aan Wageningen Environmental Research (WEnR), onderdeel Wageningen University & Research.

Aangehaalde rapport: New directions for resource management in New Zealand, Crown copyright Ministry for the Environment New Zealand 2020.  Deze maand verschijnt hierover de rechtsvergelijkende studie F.H. Kistenkas et al., Implementing sustainable development into one integrated domestic environmental legislative act. A law comparison between two frontrunners: New Zealand and The Netherlands, European Energy and Environmental Law Review (EEELR) 2020 (Vol. 29, Issue 6).

Meer over