Ambtenaren krijgen steeds meer macht

Er vindt een machtsverschuiving plaats van politiek naar ambtenarij, die democratisch onverantwoord is.

WikiLeaks heeft onthuld dat Nederlandse topambtenaren hebben geprobeerd via Amerikaanse diplomaten PvdA-leider Bos te bewerken. Voormalige bewindslieden reageren in koor dat hun medewerkers nooit eigenmachtig optraden. Oud-minister Kooijmans kan zich niet herinneren dat Nederlandse bewindslieden ooit onder druk zijn gezet via een vreemde mogendheid.

Ik wel. Uit mijn proefschrift blijkt dat de Nederlandse ambassadeur bij de Europese Gemeenschap Nieman achter de schermen bij zijn buitenlandse collega’s verzet mobiliseerde tegen het voorstel voor een nieuw verdrag van zijn eigen minister Van den Broek (1991). Nieman had inhoudelijke en tactische bezwaren (‘onhaalbaar’). Staatssecretaris Dankert wilde de topambtenaar wegens obstructie ontslaan, maar premier Lubbers hield dit tegen. In mijn boek Mirakel en Debacle beschrijf ik hoe de politieke besluitvorming die leidde tot het Verdrag van Maastricht, vergaand gestuurd werd door enkele ambtenaren van BZ.

Meer studies wijzen op hetzelfde verschijnsel. Zo werd de besluitvorming over de aanschaf van de JSF volledig gedomineerd door militairen (dus ambtenaren) van de luchtmacht. Politieke en economische overwegingen werden zo ondergeschikt aan technische voorkeuren.

Macht
De fundamentele vraag is daarom hoe groot de macht en invloed van de ambtenaren eigenlijk is. Mijn antwoord luidt: veel groter dan democratisch verantwoord is.

Al decennia geleden pleitten bestuurskundigen als Scheltema, Tjeenk Willink, Rosenthal en Van Thijn voor herstel van het primaat van de politiek tegenover de ambtenarij. Volgens hen werd de besluitvorming gestuurd door het ambtelijk apparaat en kwamen ministers er dikwijls te weinig en te laat aan te pas. Sindsdien is de ministeriële verantwoordelijkheid alleen maar verder uitgehold.

De verambtelijking is deels veroorzaakt door de toegenomen complexiteit van maatschappij en bestuur. Bewindslieden zijn tijdelijk ingehuurde generalisten. Ze zijn steeds meer aangewezen op de specialistische kennis van de vaste medewerkers. Belangrijker is evenwel dat politici vanaf de jaren tachtig een deel van hun zeggenschap welbewust uit handen hebben gegeven. Nadat de ‘maakbare samenleving via een sterke overheid’ als linkse illusie was weggezet, werd van de weeromstuit het neoliberale ‘hoe minder overheid hoe beter’ tot leidend beginsel verheven.

Uitvoeringstaken
Op grote schaal werden uitvoeringstaken in verzelfstandigde organisaties ondergebracht. Benoemde bestuurders kregen grote vrijheid van handelen, ten koste van ministeriële sturing en parlementaire controle. In de praktijk bekommerden bewindslieden zich vrijwel uitsluitend om beleidsvorming en hadden ze geen greep op de - voor burgers minstens zo belangrijke - beleidsuitvoering door externe diensten of zelfstandige bestuursorganen.

Een andere belangrijke oorzaak van de ambtelijke machtstoename ligt in de noodzaak tot beleidscoördinatie. Bij veel vraagstukken zijn diverse departementen betrokken. Afstemming is een mooi woord voor ambtelijke strijd om politieke uitkomsten. Het beleidsmatig touwtrekken onttrekt zich bijna geheel aan parlementaire controle.

Een onderschatte reden voor verambtelijking ligt in de europeanisering van het openbaar bestuur. De Europese regelgeving blijft zich verbreden en verdiepen. Elk departement en alle bestuurslagen ondervinden hiervan de gevolgen. De voorbereiding van EU-wetgeving ligt bijna geheel in handen van nationale en Europese ambtenaren.

Sterker
De Europese besluitvorming wordt zelfs nog sterker ambtelijk gestuurd dan de nationale. Bewindslieden werken alleen in deeltijd in EU-verband. Hun bijdrage bestaat uit deelname aan vergaderingen van de Raad. Maar ze laten zich in zo’n 20 procent van de gevallen vertegenwoordigen door een ambtenaar. Acht van de tien besluiten worden bovendien op ambtelijk niveau afgehandeld en zijn slechts hamerstuk.

Ondanks de alarmerende verambtelijking breekt het kabinet Rutte de politieke dimensie van het openbaar bestuur verder af. Minder ministers, minder staatssecretarissen en volgens het regeerakkoord straks ook minder leden van Eerste en Tweede Kamer, Provinciale Staten en gemeenteraden. De regering geeft hiervoor uitsluitend een populistisch motief: bij bezuinigingen moeten we ook in eigen vlees snijden.

Democratisch
De machtsverschuiving van politiek naar ambtenarij is uit democratisch oogpunt ten principale verkeerd. Burgers kiezen de politici en niet de ambtenaren. Alleen bewindslieden en volksvertegenwoordigers leggen publiekelijk verantwoording af. Als ze niet voldoen, kunnen ze worden weggestemd.

Het kabinet overschat het eigen politieke sturingsvermogen om zijn ambities te verwezenlijken. Premier Rutte wil een breed politiek en maatschappelijk draagvlak vinden voor ‘daadkrachtig beleid’. Dat is al bijzonder moeilijk voor een minderheidskabinet met onzekere gedoogsteun. Als de regering haar grote woorden wil omzetten in effectief beleid zal zij steun in parlement en samenleving moeten zien te verwerven. Met minder geld én minder politici wordt dat een zware dobber.

De ministeriële verantwoordelijkheid wordt steeds meer een staatsrechtelijke façade. De hoofdoorzaak is niet gebrek aan ambtelijke loyaliteit, maar het ‘machtsvacuüm’ dat de medewerkers moeten opvullen, omdat de politieke top overbelast is.

Stiekem
De oplossing mag natuurlijk niet worden gezocht in het stiekem optuigen van de departementsleiding door partijgenoten te benoemen vermomd als neutrale topambtenaar (zoals vaak gebeurt).

Nederland heeft in verhouding tot veel andere landen uitzonderlijk weinig kabinetsleden. De huidige ministers en staatssecretarissen hebben te zware portefeuilles en geven daardoor te veel zeggenschap uit handen aan medewerkers. De BZ- bewindslieden hebben zelfs te weinig tijd om te reizen! Staatssecretaris Knapen ‘doet’ bij de Derde Wereld ook nog even Europa.

De democratisch-politieke dimensie dient niet te worden verzwakt, maar versterkt. Nu krijgen ambtenaren steeds meer macht, zonder dat iemand dat eigenlijk wil.

undefined

null Beeld
Meer over